招標者通常會在招標文件中訂立條款，禁止參與投標者互通有關入標資料。這反映招標者關注到，如投標者沒有真正競爭，投標制度便無法產生應有的經濟效益。「經濟合作及發展組織」(Organization for Economic Cooperation and Development)極為關注串通投標，指出這種串通行為是「核心卡特爾」(Hard Core Cartels)，並認為是所有違反公平競爭法的行為當中，最嚴重損害消費者利益的。[1]
串通投標是非常嚴重的不當行為。根據政府頒布的《競爭政策綱領》[2]，其中列舉以串通手法去壓抑投標價格，限制了競爭，有需要深入研究是否影響香港的整體利益。《防止賄賂條例》亦有防止串通投標的條文 [3]，條文指任何人向他人提供或索取利益，作為撤回為了與公共機構訂立合約而作的投標或拍賣，即屬犯罪。故此，招標者宜採取適當預防措施，報懲串通投標者。
以下的步驟，讓招標者採取適當預防措施及評估投標者會否有串通行為。指引內容參考有制定公平競爭法的國家對串通投標行為的處理。[4]
1. 容易出現串通的市場環境
下列市場環境較容易出現串通行為：
- 產品製造業，或提供的服務僅涉及不受科技轉變影響的低技術。
- 標價是評審標書首要的考慮因素，而投標者的資格或技能較次要。
- 市場由數間大型公司主導，很少新公司能「入場」競爭。
- 根據一些已制定公平競爭法的國家的經驗，活躍的行業組織或公會較易促使會員達成串通投標的協議。
上述市場環境不代表串通投標一定會發生。不過，這卻表明該市場環境較容易出現串通投標。
2. 常見的串通投標模式
常見的串通模式有以下四種：
- 「掩護式/象徵式投標」（Cover Bidding）－操控投標集團內定某投標者會以某標價中標，其他串通者只假裝參與投標，故此會提高其標價，或在投標文件上附帶令招標者難以接受的條件，以確保內定中標者取得合約。
- 「放棄投標」（Bid Suppression）－這種模式與「掩護式/象徵式投標」剛好相反。操控投標集團內定某些投標者不作競投，或在合約未批出前撤回入標文件，讓人以為中標者是經過競投，其實部分投標者早已棄權。
- 「分配招標」（Bid Rotation）－操控投標集團將招標項目按隨機或有系統方式分配給集團成員，由集團成員按分配次序輪流中標。
- 「分配市場」（Market Allocation）－操控投標集團將不同客戶層面或地域市場分配給集團成員。其他串通者不會競投已分配的市場。
3. 串通投標導致的損害
串通投標增加買家成本是不用置疑的。
美國及加拿大分別發現兩宗與串通投標有關的重大個案－串通集團抬高檸檬酸（citric acid）及維他命（vitamins）的價錢。這些個案揭發買家的「購入價」較沒有串通安排時昂貴，串通者可能要向受騙的消費者，作出民事賠償。[5] 澳洲也發現混凝土供應、速遞服務、防火設備的安裝及維修服務等有串通投標。這些個案都顯示串通投標大幅增加買家的成本，結果涉及巨額索償。[6]
4. 如何找出串通投標？
以下是一些串通投標的「警號」，招標者宜作詳細調查。
- 標價高於預期，但沒有合理原因解釋差價。例如：中標價高於市場價目表、工程的估計成本、以往標價、或其他基準價格。
- 預計會參與競投的供應商並沒有投標。
- 出現兩個或以上的投標價相若或完全相同。
- 某些公司似乎經常在某些招標項目中勝出。
- 自從有新的或較少參與的投標者參與競投後，標價較以往同類項目的標價明顯下降。
- 招標者得知競投者之間互通關於投標的消息。[7]
- 中標者外判工作給曾參與競投的公司。通常外判商的規模較小，沒有能力單獨競投整個招標項目，因此可能會與內定的中標者協議，由外判商以超高價投標或在投標書內列出招標者難以接受的條款，以換取中標者其後的外判合約。
5. 如何監察？
上述種種跡象，亦可能同樣出現於競爭劇烈的市場，所以必須同時考慮其他相關跡象，以評估有否足夠理據展開調查。
香港現時未有制定全面的公平競爭法，禁止串通投標，不能憑「坦白從寬」政策鼓勵參與串通者「告密」(whistle blowing) [8]，因此，分析過往投標資料及標價，並作比較，對揭發串通投標十分重要。招標者可參照以下三方面，制定行政程序，協助查出串通行為。
- 保存投標者入標資料
招標商應保存每次招標各投標者的入標價、中標價等資料。這些資料可於招標完成後用作檢討、分析及存檔，以備將來參考。 - 記錄供應商的投標模式
如發現第4節的不尋常跡象，應作詳盡記錄。招標者宜把每次招標發現不尋常的地方，分項作詳細記錄。 - 定期檢討
串通行為不是單靠一兩次的不尋常跡象就可以確定。因此投標的模式及結果都要定期檢討。通常都要經過長時間檢查投標結果，才能查出串通行為。
6. 獨立出價承諾
招標者宜要求所有投標者簽署承諾書，表明標價是自行釐訂及沒有與其他投標者商議，並且披露有關與其他投標者(即競爭者)所作的任何重要通訊及安排。承諾書宜包括條文，把不守承諾者的標書作廢，及禁止他們再次參與投標或加入罰則。上述承諾有效阻嚇串通行為。
7. 防範措施
行業的運作模式不同，難以訂出一套適用於所有行業的防範措施。此外，招標者的身份是公營或私營機構亦需要有不同處理方式。事實上，一些防範措施可能適用於某類招標，但卻未必適用於其他招標，有時甚至會有反效果。因此，招標者在選擇採用哪些防範措施時，必須仔細考慮是否適用於行業。
以下的防範措施應有助招標者減低串通投標，其他附加意見，可供參考。
- 增加競投者數目
讓更多公司參與競投，加強競爭，使操控投標集團難以達成串通協議。
除非招標者有特別原因需要減少競投者的數目，否則應讓更多公司參與競投。 - 設立競投者/供應商名單
某些行業有實際需要設立競投者/供應商名單，及限制只有在名單上的競投者才有機會中標。目的是為確保在名單內的公司符合某些標準。
然而，對某些行業而言，設立由少數公司組成的供應商名單，有可能會使串通協議更易進行，妨礙新來者加入競爭。 - 規定參與投標
設立名單制度的招標公司可能會規定在名單內的供應商需要每次參與投標，才可保留在名單上，以達到競投熱烈的情況。
規定參與投標須然或者有其存在的原因，但要注意有部分標價因此未必能反映市場真實的情況，影響本文第5節提及的投標模式檢討。 - 公開競投者/供應商名單
公開競投者/供應商名單可能會給串通者訊息，例如：某供應商會否參與競投，這會較易導致串通行為的出現及加強串通者的結盟。
從另一方面來說，公共機構有責任公開競投者/供應商名單，以符合運作透明的原則。 - 公開外判商名單
招標者如容許中標者將項目外判給其他公司，有機會出現第4節提及的「掩護式/象徵式投標」。招標者宜要求投標者提供有意承接外判工作的公司名稱和價格資料。這些資料有助分析有否出現「分配市場」的串通行為，例如：按地域、客戶層面、及市場分配的串通計劃。
但上述做法亦有不適用的情況，例如：投標者未必能夠在入標前確定與哪些外判商合作，又或是投標者為保障自己的商業利益，不願意公開有意承接外判工作的公司名稱，因這會影響其與外判商的議價能力。
1. 經濟合作及發展組織委員會對付「核心卡特爾」的建議措施。請參閱 http://www.usdoj.gov/atr/public/international/docs/hard_core.htm 。
4. 例如加拿大及澳洲負責競爭事務的機構，請參閱 http://www.competition.ic.gc.ca 及 http://www.accc.gov.au 。
5. 美國助理司法部長(Joel I Klein) 在1999年9月於「國際執行反卡特爾會議」的演辭。請參閱 。
6. 請參照澳洲案例：Trade Practices Commission v TNT Australia Pty Ltd (1995) ATPR 41-375, and Trade Practices Commission v Pioneer Concrete (Vic) Pty Ltd (1996) ATPR 41-457.
7. 例子：串通者誤送投標消息。加拿大的一個個案顯示，串通者原本打算將投標資料及標價通知其他串通者，但卻錯誤地把有關資料傳送給招標者。本應是競爭對手的投標者互通消息，自然令人懷疑。
8. 美國司法部的反壟斷部門認為採用的「坦白從寬」政策，能鼓勵串通者向有關當局告密，是成功揭發操控價格的重要原因。請參閱Joel I Klein演辭。
