倡议成立「消费争议解决中心」 开拓处理消费纠纷三赢新渠道

2016年8月31日 年月日
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摘要

引言

在香港,未能与商户就消费纠纷达成和解,而欲再作追讨;或意图在“谁是谁非”的问题上取得具有法律约束力裁决的消费者,在大多数的情况下只能诉诸诉讼。

其他同样给予具有法律约束力裁决的方案,即仲裁及审裁,现时主要用於解决商业纠纷。解决消费纠纷方面,仲裁及审裁基本上分别只应用於金融业和保险业,相关计划由金融纠纷调解中心和保险索偿投诉局运作。

大多数消费纠纷涉及的金额非常有限,若以诉讼解决,当中所需时间可能甚为漫长,或甚至会遭延误,亦会给身心带来压力,加上高昂的法律费用及复杂的法律程序等,这些问题都可能会使受屈消费者却步於法庭门前。

以公帑资助的法律支援计划,例如法律援助及消费者诉讼基金,虽在某程度上可减轻上述妨碍诉诸法庭的因素之影响,但这些计划都有其局限性,并设有严谨的资格审批程序。故此,仅少数的消费者能获得有关的援助。

由此观之,若在诉讼以外,有一个具成本和时间效益,而其决定亦具约束力的裁决机制,让有意就理据方面寻求裁决的受屈消费者解决他们与商户的消费纠纷,将有效加强消费者寻求补偿的途径。

以裁决程序解决消费争议的潜在需求

本报告认为,消费者对这个裁决机制的潜在需求是庞大的。这反映於消费者委员会平均每年未能解决的大约5,000宗投诉个案。这些个案属於不同的范畴,如美容服务丶家居装修服务等。此外,亦有其他循诉讼以外的争议解决方式,如直接与商户协商,或透过其他机构调解,但不获解决的个案。同时,不容忽视的是有一些消费者纯粹希望寻求具法律约束力的裁决,而非以和解方式解决消费纠纷,尽管和解协议亦具法律约束力,但它并不能解决消费纠纷中“谁是谁非”的问题。

“消费者”的定义

消委会认为,一个具成本和时间效益的裁决程序模式,以解决消费纠纷,应为所有可合理地被视为消费者的人士而设。因此,本报告里“消费者”一词的概念比一般与消费者保障有关的香港法例所定义的更为广泛。在本报告中,“消费者”的定义为:“与商户通常供应作私人使用丶耗用或获益的货品丶服务丶不动产丶金融产品或服务(“商品”)有关的合约中的立约方(包括个人丶公司和企业),而该合约方并非在业务运作中订立合约,亦没有显示自己是如此行事;或上述商品供应的任何合约中的第三方,其行事的主要目的并不关乎其商业丶业务或专业,但从合约中直接或间接获取利益。”

研究范围

在寻索上述的裁决机制中,消委会选择以仲裁为研究的主体。本报告审视仲裁在替代诉讼纠纷解决方案(“Alternative Dispute Resolution”,即诉讼以外争议解决方式)的领域中,在香港的消费者权益保障方面所扮演的角色,并作出合适的建议。

在诉讼以外建议的裁决程序方案

在比较仲裁与审裁两种方案後,消委会认为一种崭新及具裁决性的替代诉讼纠纷解决方案应以仲裁为基础。仲裁的应用应由目前只限於商业纠纷扩展至普遍的消费纠纷,以满足一些希望寻求具有约束力的裁决及/或济助,但因诉讼所涉时间丶费用等问题,而放弃诉诸法庭的消费者之需求。

报告认为在解决消费纠纷的过程中,消费者仲裁不应被视为一项单独运作的程序。研究探讨了仲裁及其他替代诉讼纠纷解决方案之间的相互作用,结论是,结合仲裁和调解的模式最为可取。这模式让双方在诉诸具争辩性及成本较高的裁决程序之前,可尝试以更具成本效益和较能维持良好关系的协商程序去解决纠纷。

在处理消费纠纷上,仲裁配合调解的应用已准备就绪

香港在替代诉讼纠纷解决方面的基础设施丶文化和环境均已准备就绪,可随时引入仲裁解决消费纠纷。

香港在健全的法律框架丶充足和高效的专业人才丶积极的政府推动和鼓励等条件支持下,建立了一个稳固的基础架构,让仲裁得到良好及持续的发展。同时,调解亦在政府与司法机构的鼓励和促进下成长。报告认为香港存在良好的客观条件,让仲裁配合调解的消费纠纷解决模式得以扎根。

参考其他国家地区为消费者而设的替代诉讼纠纷解决模式的经验

在构想这模式的特点时,本报告参考了一些国家和地区所采用的消费纠纷解决模式;发现虽然不同的替代诉讼纠纷解决方案,包括调停丶调解丶审裁和仲裁,在不同地方的相关法律定义和程序上略有不同,但是他们之间的相互协调和运用是普遍的;而且,争议双方一般在使用裁决程序解决争议之前,都有机会透过协商形式来解决纠纷。

不同国家及地区为替代诉讼纠纷解决方案提供的资助和支持不尽相同。葡萄牙的经验是可透过政府资助,以确保有关机构公平丶独立丶公正和中立。而业界资助是另一形式。透过会员制度和“用者自付”的原则推行,但通常这种模式备有法规支持,规定有关商户必须参与,例子包括澳洲和英国的金融业所实行的模式。

加拿大有一些由业界资助而没有政府参与的消费仲裁计划,显示存在由商户支配和控制,以致削弱其公正性和中立性的风险。一些商户可通过“重复参与者效应”在仲裁过程中获取不当的优势,例如在加拿大的魁北克省的一个替代诉讼纠纷解决计划下,商户所涉的消费纠纷重复由同一批的仲裁员处理,从中他们可了解到那些仲裁员的倾向,因此可选择最有利於他们的仲裁员去处理纠纷。

不同行业的替代诉讼纠纷解决计划的合并,可见於澳洲的金融申诉专员服务和新加坡的金融争议调解中心。

此外,英国设有一所机构,监督丶协调若干特定行业的替代诉讼纠纷解决计划,以保证其服务的质素。

展望将来

本报告认为,香港应推行一个切合本地情况和配合现存替代诉讼纠纷解决领域,以仲裁配合调解的制度化机制,为消费者提供切实可行的途径,解决他们与商户之间的争议,而毋须诉诸诉讼。

这种模式将为消费者提供一种比诉讼便宜和迅速的争议解决程序,亦能为他们除去诉讼为身心带来巨大的压力。对商户而言,除了可节省诉讼所花的时间和金钱外,这模式亦可助他们维持和谐的客户关系和商誉。

从宏观的角度来看,这个模式有助减低法院处理案件的数量,增加争议双方直接对话的机会,避免他们因诉讼而产生的敌意和猜疑,促进社会和谐;在这良性循环中,营商及消费环境会得以改善,并带来非金钱可衡量的社会和经济效益。

本报告提出以下建议:

建议一

政府应考虑成立或支持成立一所”消费争议解决中心”,提供“先调解,後仲裁”的服务予消费者及商户,以解决他们之间的争议。

在仲裁之前先行调解,双方将更能评估各自的理据及仔细考虑应否在这阶段和解或进入仲裁阶段。即使调解不成,这程序亦有助理顺仲裁的过程,因为透过中立调解员的协助,双方将更能了解各自的立场和争议议题的重点。这样,仲裁程序可更切实有效地进行。

建议二

由政府出资资助消费争议解决中心的成立及营运;资助涵盖开办成本及经常性的营运开支,但须配以有效的方案以控制成本。经常性的营运开支包括调解前向消费者提供初步法律谘询服务丶调解服务丶仲裁服务以及在仲裁过程及其後的上诉中的法律代表服务。有关的资助安排将於计划推行的5年後作出检讨,以审视应否继续由政府提供资金,或逐渐转变为由业界资助。

建议三

为免消费者负担不来而未能使用消费争议解决中心的服务,中心应提供免费服务予消费者。这些服务包括调解前的初步法律谘询服务丶调解服务丶以及在通过案情审查後的仲裁服务,及在仲裁过程中的法律代表服务。案情审查的目的在於评估进行仲裁是否切合有关消费者的利益,这样可使资源用於值得以仲裁解决纠纷的个案。

建议四

参与计划的商户须应消费者的要求,按照消费争议解决中心的解决争议程序处理纠纷。同时,只有加入计划的商户才可展示有关计划的标志,显示他们的顾客可藉中心提供的独立丶公正和负担得来的程序,去解决他们之间的纠纷。

建议五

消费争议解决中心应该是公正丶独立和具透明度,以确保公平。

中心应设立一些措施去实践上述原则,例如,调解员及仲裁员应由双方同意选出;调解员或仲裁员应披露任何实际或潜在的利益冲突;争议解决程序应在一方反对和在给予充分理由的情况下中止;消费争议解决中心不应接受任何形式的赞助;消费争议解决中心应由政府委任,来自各界别的人士均衡参与的管理委员会管辖。此外,消费争议解决中心应就其程序及相关费用丶案件处理的进展及就如何协助解决消费纠纷等,提供全面而准确的信息。

建议六

消费争议解决中心处理的消费纠纷,索赔金额的上限应订定为港币$200,000元。根据消委会的经验,上述的上限设定已涵盖大部分消委会收到的消费者投诉;亦让那些索赔金额超过小额钱债审裁处的管辖范围(港币$50,000元)但不值得耗费於区域法院提起诉讼的消费者透过消费争议解决中心来解决争议。虽然较高的索赔金额能使更多的消费者受惠,但公帑的负担亦会随之增加。考虑到消委会的经验,及平衡消费者丶商户和社会之间的利益,消委会相信港币$200,000元是合适的上限。

建议七

消费争议解决中心应由两组来自不同行业的仲裁员和调解员组成的小组支援。仲裁程序应尽可能简化及具成本效益,可追讨的法律费用亦应受限制,以减低相关的仲裁费用。

消费争议解决中心应在不影响公平性的原则下采用节约成本的方法,如简单案件以“文件仲裁”(“documents-only”)丶处理订定口头听证合理时间的“中止辩论以付裁决法”(“guillotine”)或“国际象棋程序”(“chessclock”),为口头聆讯设定合理和实际的时限丶限制双方在聆讯中的发言时间丶将可收回的仲裁费用设置上限,及只容许持有非常有限的理由(主要涉及法律观点)的个案提出上诉等。消费争议解决中心应为消费者承担上诉的讼费;但如果上诉由消费者作为仲裁的败方提出,消费者必须先通过另一次案情审查,才可获支付讼费的协助。

消费争议解决中心应订定调解和仲裁规则,以简化(一)调解员和仲裁员的任命程序;(二)调解和仲裁程序;(三)“文件仲裁”和“面对面听证仲裁”的程序和要求,从而使调解和仲裁能在简单丶快捷丶高效率和有实效的情况下进行。

建议八

消委会和司法机构应设立机制,以转介合适的消费纠纷个案予消费争议解决中心跟进处理。

这转介机制将有助建构一个有效的争议解决系统,使小额钱债审裁处及区域法院的工作量得以减轻,从而使社会资源可更有效地分配到其他讼案。

建议九

现存於个别行业的消费争议解决机制如合并归入建议的消费争议解决中心,通过资源共享,可优化成本效益。

然而,由於该等消费争议解决机制在性质上截然不同,合并可能会引起争议。再者,任何合并均可能产生操作及管理上的困难和涉及复杂问题。虽然如此,当规划香港替代诉讼纠纷解决机制的未来发展时,合并的可行性及其潜在影响是值得考虑的。

结语

消委会希望藉此报告在消费者丶商户丶政府丶替代诉讼纠纷解决机构和消委会等相关持份者之间,为香港消费者和商户建立一个更佳的消费纠纷解决机制开展对话。消委会冀盼与各方就有关议题交换意见,亦冀望政府能认真考虑本报告的各项建议,它在建议中的消费争议解决中心扮演重要的角色。