公平競爭政策:香港經濟繁榮的關鍵報告

1996年11月1日 年月日
轉發
電郵此頁面

摘要

香港面對的經濟挑戰

  1. 近數十年來,香港經濟成就超卓,本地生產總值實質增長持續強勁,按人口平均計算,本地的生產總值是全球最高的地方之一。這強勁的經濟表現,其中一個原因是由於香港位處中國的大門,亦易於通往其他東南亞國家,因此具策略性的位置。可是,隨凓電訊科技及其他交通運輸的發展,香港的地理位置優勢已經減弱。香港在其他方面的領先優勢,亦因為競爭對手經濟政策的改變,採納了鼓勵外貿及投資的法例和政策,而逐漸降低。因此,香港要維持其競爭優勢,面對莫大的挑戰。

  2. 在過去二十年來,香港的經濟結構出現重大轉變,由製造業為主變為以服務業為主,服務業迅速發展,取代了製造業作為香港主要經濟活動的地位。服務出口將成為經濟增長的主要動力。香港政府亦期望服務業成為香港未來經濟增長的「火車頭」,並曾表示,會確保服務市場盡量開放及具競爭力。

  3. 在不干預政策下,並非所有服務業的市場都能自動產生高度的競爭壓力。服務業跟製造業不同,製造業大部份產品在國際市場出售的,須面對國際競爭;但服務業卻包括一些只提供給本地使用的服務,如法律及會計服務、醫療及牙醫服務、公用事業、本地電台及電視廣播、零售銀行服務、酒樓食肆及超級市場等等。這些服務毋須面對國際競爭。

  4. 消費者委員會早前曾研究本港的主要行業,發現一些行業只有很少的競爭,例如:香港銀行的港幣存款、超級市場及氣體燃料供應等。

  5. 香港高昂的租金及工資,佔企業經營成本百分比相當高,且還有繼續上升的趨勢,這情況在服務業中尤為嚴重。「展望2047協會」(一個由重要商界人士支持的組織)最近發表了一份《香港競爭能力研究報告》。該報告精簡地把香港面對的挑戰撮要如下:『在香港感受到的成本壓力,反映出整個經濟需要改善其競爭能力及成本效益。雖然香港的「貿易行業」,長久以來已具有自由及開放的競爭,但這現象並沒有在某些「非貿易行業」中出現。由於「非貿易行業」的壟斷者或寡頭壟斷者不用直接面對競爭,因此有需要確保他們能以最高效率經營。』 1

  6. 滙豐銀行的一份經濟報告亦指出:「主要在於如何保持對外競爭力,尤其在服務業方面...服務輸出價格不斷上升,基本上反映香港的經營成本普遍上升。在一九九一至一九九五年間,名義工資的平均升幅為百分之九點五...香港平均租金成本亦位於亞太區內最高昂之列。」 2

  7. 施行全面的公平競爭政策及法例,可以消除業界入市的障礙,並可確保自由競爭不致被操縱價格(price-fixing)、市場分配(market sharing)或其他違反競爭的措施扭曲。整體來說,企業的營運成本可維持於具有競爭能力的水平。

  8. 因此,香港必須鼓勵競爭。公平競爭政策的主要目的是訂定清晰的規例,確保行業的公平競爭機會,盡量使政府毋需插手干預。一旦有基本規例,負責推行公平競爭政策的組織無必要干預一般的商業運作。

國際層面與公平競爭政策

  1. 國際層面,也需要採取新政策,以資配合。一些國際組織,如世界貿易組織,日漸重視競爭政策和貿易政策的相連關係,若香港本身沒有公平競爭政策及保障自由競爭的法例,但又在國際層面上提出改善貿易政策及反對損害香港利益的措施,實難自圓其說。國際組織及其他國家已開始察覺到香港一些行業出現的問題,以及香港尚未有全面的公平競爭法例。

  2. 香港是自由港及開放經濟,故大有理由要求國際社會訂定全球競爭政策,以取代外地種種的保護貿易政策及歧視措施,如反傾銷行動等。不過,如香港並沒有全面的公平競爭政策支持,本地的議價能力便會被削弱。

  3. 在過去,香港的開放經濟特質及其在亞洲區佔有優勢,即使沒有公平競爭政策和法例,只因應個別行業的需要,引進一些針對的策略,問題不大。但是在不斷改變的環境下,現行的政策顯見不足。

引進全面公平競爭政策的裨益

  1. 消費者委員會在過去兩年發表多份行業的研究報告,發現在自由競爭受到妨礙的「不完全市場」,產品價格會被推高。由於缺乏足夠的權力,消委會未能對個別行業競爭問題的投訴展開全面調查。但有一定證據顯示有些行業由於缺乏競爭,其產品或服務的價格被提高,也相應地推高通脹。假如香港不引進全面公平競爭政策,便缺乏有效的武器去維持國際競爭力。例如,自從電訊業引入競爭以後,雖然仍未進展至全面競爭,但價格已見下降,這是有效競爭可以使消費者受惠的好例子。

  2. 大多數的先進經濟體系都已施行公平競爭法。新興工業經濟體系如南韓和台灣亦有同樣的法例。中國大陸也制訂了反不正當競爭法,其中還有條款禁止操縱價格(price-fixing)和濫用市場優勢。

  3. 對商界來說,全面的公平競爭政策好處是:促進公平、加強一致性、及減少規管。說是公平,因為它能杜絕一些違反競爭的經營手法,而違反公平競爭的經營手法,往往使有效率及經營有方的公司無法生存。加強一致性,因為公平競爭政策由獨立的機構、按照頒報的規例來執行。政府現時所採用的零碎的規管方法,令廣播牌照,訂定的競爭條款,有不一致的情況出現,不同公司略有不同。電訊業的公平競爭條款較廣播牌照寫得更清晰和具體。

  4. 全面公平競爭政策有助減少規管,它應該是具有前瞻性、有效和有效率的,毋須因應新產品或服務,再花費人力和時間去厘訂新的規例。

  5. 公平競爭政策容許市場出現「自然壟斷」,這現象源於技術因素,例如有些行業採用的技術要有規模經濟,須獨家專營才見效率。公平競爭委員會需與監管機構緊密合作,檢討現行或擬議的法例,當發覺監管有礙公平競爭,弊多於利,即應向政府簕報,作出改善。

  6. 對消費者來說,政府就個別行業,如電訊業及銀行業,引進公平競爭措施後,已使價格降低、鼓勵創新、增加選擇和改善服務。如能推擴公平競爭法所包括的範圍和加快消除競爭障礙,對消費者來說當然是喜訊。

建議

  1. 消費者委員會建議香港引進全面公平競爭政策,和制訂公平競爭法。公平競爭法是公平競爭政策不可分割的一部份,防止及處理限制公平競爭的經營手法,最具透明度和最有效的方法。

  2. 消費者委員會在現階段無意詳細列出政策的細則,但深信報告的建議是實際可行和符合成本效益的。政策的細則,應可作日後訂定法例和政策的參考。

公平競爭政策

  1. 消委會認為公平競爭政策應該是全面和具前瞻性的,以確保其成效。為達到此目標,建議:

    1. 加強整個政府體系暨商界及社會大眾對公平競爭政策的宗旨的認識。

    2. 制訂指引,確保政府作出決策時,必須考慮該政策對市場競爭的影響,正如目前政府作一些重大決策,須提交環境評估一樣。同時,任何監管的建議,政府應只接納實有監管必要的提案。

    3. 檢討現有的監管方式是否依然有效和有需要,是否沒有其他途徑可以代替。例如,對法例容許的專營企業、發出特許牌照的程序、和在利潤管制計劃下經營的企業,政府宜不時檢討,盡可能及盡快增加市場的競爭環境,以代替監管。

公平競爭法

  1. 消費者委員會建議制訂公平競爭法,涵蓋市場上橫向和縱向的合謀協議(horizontal vertical collusive agreements)。見下文第一及第二條款。這是適合香港的情況的做法。

    1. 條款(一):禁止公司之間互相協議,以妨礙或意圖妨礙、限制或扭曲市場競爭。這包括橫向協議,例如操縱價格(price-fixing)和串通投標(bid-rigging);及縱向協議,例如規定零售價(retail price maintenance),排斥競爭對手的專營行為(exclusive dealership),強迫搭賣(tie-in sales),及長期供應合約(long-term supply contracts)等。

    2. 條款(二):禁止一間或多間市場佔有率高的公司濫用其優勢,妨礙、限制或扭曲競爭。這條款針對價格壟斷(monopoly pricing)及縱向經營限制如強迫搭賣。

  2. 香港的公平競爭法,如不包括上述兩條款,不獨難以有效地確保市場競爭,亦恐難為國際社會所接受,因為它未能充份保障市場競爭。

  3. 建議的公平競爭法亦應包括:

    1. 禁止濫用集體市場優勢的條款;及

    2. 管制企業合併和收購條款。

  4. 有意見認為,從實際施行角度來看,香港可暫緩引進這兩項條款。但是否實施上述23段兩條文,各有不同考慮。消委會建議在報告發表後,政府參考各方面的反應,再作決定。

豁免

  1. 消委會建議, 條款(一)和(二)的豁免事項,應有嚴格規定,在可能情況下,豁免應受時間規限,以示對所有行業一致和公正。公平競爭委員會就某行業可發出整體豁免,毋需由個別公司提出申請。

執法機構

  1. 建議:

    1. 設立公平競爭委員會,調查可能觸犯法例的個案,作出決定;

    2. 設立上訴機關,聆訊不滿公平競爭委員會決定的申訴。

公平競爭委員會的組織

  1. 建議:

    1. 公平競爭委員會應為獨立機構,不在政府行政架構內。

    2. 公平競爭委員會應設有全職主席一人及其他委員,由特區行政首長委任。

職能

  1. 該委員會應有下列職能:

    1. 就公平競爭政策,向政府提出意見;

    2. 確保公平競爭法例得以切實施行;

    3. 考慮並建議改善有關法例;

    4. 委員會應有寬闊的保障公益利益職能,減低監管的需要,研究因政府監管導致市場缺乏可競逐性的情況,向政府建議修改或取銷監管,並向公眾公佈該建議。

權力

  1. 建議委員會應有下列權力:

    1. 主動展開調查,也可根據其他方面提出的建議展開調查;

    2. 在調查期間,如發現企業有違反法律規定的經營手法,發出通知要求該公司停止涉嫌違法行為。 

  2. 此外,還需要考慮應否賦予委員會禁制權力。

處罰

  1. 違反競爭法的處罰有幾種方法,可考慮只採取禁制的做法,或罰款、或可要求違法者向受損害一方作出賠償。

上訴機關

  1. 公平競爭委員會作出的決定,得由上訴機關覆核,而並非由法庭覆核。上訴機關有權作出最後裁決。上訴機關應與委員會有清晰的界限。

  2. 上訴機關的主席應由特區行政首長委任。有案件上訴時,主席可召集特別審裁小組並主持聆訊,其他成員應熟識競爭事務及有關行業。

  3. 審裁小組須把審查的詳細報告公開,但有關商業敏感的資料則除外。

結論

  1. 香港經濟在過去成就驕人。但近年來,競爭對手紛紛進行經濟改革及採取鼓勵外資的法例和政策,加強他們在國際貿易方面的競爭能力。香港既沒有針對妨礙公平競爭行為的清晰法規,也沒有執行機構來改善情況,為維持領先地位,香港必須正視缺乏公平競爭機制對本地的競爭環境、以及對香港在國際貿易層面的影響。假如香港未能全面配合國際貿易對競爭和貿易政策的新要求,亦將有損於其在世界經濟上的地位。

  2. 香港推行公平競爭政策的模式,宜因應本地的情況,包括文化及傳統。當前的問題不再是香港應否制訂公平競爭法,而是公平競爭法應如何厘定。以確保香港未來的繁榮及經濟成就。要達到這個目標,有賴香港整個社會對公平競爭的政策的積極參與和支持。

註: 

1. 展望2047協會,《香港競爭能力研究報告》,1996年7月,第6頁。

2. 滙豐銀行經濟月報,《香港的服務業:增長與競爭力》,1996年9月至10月,第1頁及第4頁。