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公平竞争政策:香港经济繁荣的关键报告

  • 研究报告
  • 1996.11.01

香港面对的经济挑战

  1. 近数十年来,香港经济成就超卓,本地生产总值实质增长持续强劲,按人口平均计算,本地的生产总值是全球最高的地方之一。这强劲的经济表现,其中一个原因是由于香港位处中国的大门,亦易于通往其他东南亚国家,因此具策略性的位置。可是,随凓电讯科技及其他交通运输的发展,香港的地理位置优势已经减弱。香港在其他方面的领先优势,亦因为竞争对手经济政策的改变,采纳了鼓励外贸及投资的法例和政策,而逐渐降低。因此,香港要维持其竞争优势,面对莫大的挑战。
     
  2. 在过去二十年来,香港的经济结构出现重大转变,由制造业为主变为以服务业为主,服务业迅速发展,取代了制造业作为香港主要经济活动的地位。服务出口将成为经济增长的主要动力。香港政府亦期望服务业成为香港未来经济增长的「火车头」,并曾表示,会确保服务市场尽量开放及具竞争力。
     
  3. 在不干预政策下,并非所有服务业的市场都能自动产生高度的竞争压力。服务业跟制造业不同,制造业大部份产品在国际市场出售的,须面对国际竞争;但服务业却包括一些只提供给本地使用的服务,如法律及会计服务、医疗及牙医服务、公用事业、本地电台及电视广播、零售银行服务、酒楼食肆及超级市场等等。这些服务毋须面对国际竞争。
     
  4. 消费者委员会早前曾研究本港的主要行业,发现一些行业只有很少的竞争,例如:香港银行的港币存款、超级市场及气体燃料供应等。
     
  5. 香港高昂的租金及工资,占企业经营成本百分比相当高,且还有继续上升的趋势,这情况在服务业中尤为严重。「展望2047协会」(一个由重要商界人士支持的组织)最近发表了一份《香港竞争能力研究报告》。该报告精简地把香港面对的挑战撮要如下:『在香港感受到的成本压力,反映出整个经济需要改善其竞争能力及成本效益。虽然香港的「贸易行业」,长久以来已具有自由及开放的竞争,但这现象并没有在某些「非贸易行业」中出现。由于「非贸易行业」的垄断者或寡头垄断者不用直接面对竞争,因此有需要确保他们能以最高效率经营。』 1
     
  6. 汇丰银行的一份经济报告亦指出:「主要在于如何保持对外竞争力,尤其在服务业方面...服务输出价格不断上升,基本上反映香港的经营成本普遍上升。在一九九一至一九九五年间,名义工资的平均升幅为百分之九点五...香港平均租金成本亦位于亚太区内最高昂之列。」 2
     
  7. 施行全面的公平竞争政策及法例,可以消除业界入市的障碍,并可确保自由竞争不致被操纵价格(price-fixing)、市场分配(market sharing)或其他违反竞争的措施扭曲。整体来说,企业的营运成本可维持于具有竞争能力的水平。
     
  8. 因此,香港必须鼓励竞争。公平竞争政策的主要目的是订定清晰的规例,确保行业的公平竞争机会,尽量使政府毋需插手干预。一旦有基本规例,负责推行公平竞争政策的组织无必要干预一般的商业运作。

国际层面与公平竞争政策

  1. 国际层面,也需要采取新政策,以资配合。一些国际组织,如世界贸易组织,日渐重视竞争政策和贸易政策的相连关系,若香港本身没有公平竞争政策及保障自由竞争的法例,但又在国际层面上提出改善贸易政策及反对损害香港利益的措施,实难自圆其说。国际组织及其他国家已开始察觉到香港一些行业出现的问题,以及香港尚未有全面的公平竞争法例。
     

  2. 香港是自由港及开放经济,故大有理由要求国际社会订定全球竞争政策,以取代外地种种的保护贸易政策及歧视措施,如反倾销行动等。不过,如香港并没有全面的公平竞争政策支持,本地的议价能力便会被削弱。
     

  3. 在过去,香港的开放经济特质及其在亚洲区占有优势,即使没有公平竞争政策和法例,只因应个别行业的需要,引进一些针对的策略,问题不大。但是在不断改变的环境下,现行的政策显见不足。

引进全面公平竞争政策的裨益

  1. 消费者委员会在过去两年发表多份行业的研究报告,发现在自由竞争受到妨碍的「不完全市场」,产品价格会被推高。由于缺乏足够的权力,消委会未能对个别行业竞争问题的投诉展开全面调查。但有一定证据显示有些行业由于缺乏竞争,其产品或服务的价格被提高,也相应地推高通胀。假如香港不引进全面公平竞争政策,便缺乏有效的武器去维持国际竞争力。例如,自从电讯业引入竞争以后,虽然仍未进展至全面竞争,但价格已见下降,这是有效竞争可以使消费者受惠的好例子。
     

  2. 大多数的先进经济体系都已施行公平竞争法。新兴工业经济体系如南韩和台湾亦有同样的法例。中国大陆也制订了反不正当竞争法,其中还有条款禁止操纵价格(price-fixing)和滥用市场优势。
     

  3. 对商界来说,全面的公平竞争政策好处是:促进公平、加强一致性、及减少规管。说是公平,因为它能杜绝一些违反竞争的经营手法,而违反公平竞争的经营手法,往往使有效率及经营有方的公司无法生存。加强一致性,因为公平竞争政策由独立的机构、按照颁报的规例来执行。政府现时所采用的零碎的规管方法,令广播牌照,订定的竞争条款,有不一致的情况出现,不同公司略有不同。电讯业的公平竞争条款较广播牌照写得更清晰和具体。
     

  4. 全面公平竞争政策有助减少规管,它应该是具有前瞻性、有效和有效率的,毋须因应新产品或服务,再花费人力和时间去厘订新的规例。
     

  5. 公平竞争政策容许市场出现「自然垄断」,这现象源于技术因素,例如有些行业采用的技术要有规模经济,须独家专营才见效率。公平竞争委员会需与监管机构紧密合作,检讨现行或拟议的法例,当发觉监管有碍公平竞争,弊多于利,即应向政府簕报,作出改善。
     

  6. 对消费者来说,政府就个别行业,如电讯业及银行业,引进公平竞争措施后,已使价格降低、鼓励创新、增加选择和改善服务。如能推扩公平竞争法所包括的范围和加快消除竞争障碍,对消费者来说当然是喜讯。

建议

  1. 消费者委员会建议香港引进全面公平竞争政策,和制订公平竞争法。公平竞争法是公平竞争政策不可分割的一部份,防止及处理限制公平竞争的经营手法,最具透明度和最有效的方法。
     

  2. 消费者委员会在现阶段无意详细列出政策的细则,但深信报告的建议是实际可行和符合成本效益的。政策的细则,应可作日后订定法例和政策的参考。

公平竞争政策

  1. 消委会认为公平竞争政策应该是全面和具前瞻性的,以确保其成效。为达到此目标,建议:

    1. 加强整个政府体系暨商界及社会大众对公平竞争政策的宗旨的认识。

    2. 制订指引,确保政府作出决策时,必须考虑该政策对市场竞争的影响,正如目前政府作一些重大决策,须提交环境评估一样。同时,任何监管的建议,政府应只接纳实有监管必要的提案。

    3. 检讨现有的监管方式是否依然有效和有需要,是否没有其他途径可以代替。例如,对法例容许的专营企业、发出特许牌照的程序、和在利润管制计划下经营的企业,政府宜不时检讨,尽可能及尽快增加市场的竞争环境,以代替监管。

公平竞争法

  1. 消费者委员会建议制订公平竞争法,涵盖市场上横向和纵向的合谋协议(horizontal vertical collusive agreements)。见下文第一及第二条款。这是适合香港的情况的做法。

    1. 条款(一):禁止公司之间互相协议,以妨碍或意图妨碍、限制或扭曲市场竞争。这包括横向协议,例如操纵价格(price-fixing)和串通投标(bid-rigging);及纵向协议,例如规定零售价(retail price maintenance),排斥竞争对手的专营行为(exclusive dealership),强迫搭卖(tie-in sales),及长期供应合约(long-term supply contracts)等。

    2. 条款(二):禁止一间或多间市场占有率高的公司滥用其优势,妨碍、限制或扭曲竞争。这条款针对价格垄断(monopoly pricing)及纵向经营限制如强迫搭卖。
       

  2. 香港的公平竞争法,如不包括上述两条款,不独难以有效地确保市场竞争,亦恐难为国际社会所接受,因为它未能充份保障市场竞争。
     

  3. 建议的公平竞争法亦应包括:

    1. 禁止滥用集体市场优势的条款;及

    2. 管制企业合并和收购条款。
       

  4. 有意见认为,从实际施行角度来看,香港可暂缓引进这两项条款。但是否实施上述23段两条文,各有不同考虑。消委会建议在报告发表后,政府参考各方面的反应,再作决定。

豁免

  1. 消委会建议, 条款(一)和(二)的豁免事项,应有严格规定,在可能情况下,豁免应受时间规限,以示对所有行业一致和公正。公平竞争委员会就某行业可发出整体豁免,毋需由个别公司提出申请。

执法机构

  1. 建议:

    1. 设立公平竞争委员会,调查可能触犯法例的个案,作出决定;

    2. 设立上诉机关,聆讯不满公平竞争委员会决定的申诉。

公平竞争委员会的组织

  1. 建议:

    1. 公平竞争委员会应为独立机构,不在政府行政架构内。

    2. 公平竞争委员会应设有全职主席一人及其他委员,由特区行政首长委任。

职能

  1. 该委员会应有下列职能:

    1. 就公平竞争政策,向政府提出意见;

    2. 确保公平竞争法例得以切实施行;

    3. 考虑并建议改善有关法例;

    4. 委员会应有宽阔的保障公益利益职能,减低监管的需要,研究因政府监管导致市场缺乏可竞逐性的情况,向政府建议修改或取销监管,并向公众公布该建议。

权力

  1. 建议委员会应有下列权力:

    1. 主动展开调查,也可根据其他方面提出的建议展开调查;

    2. 在调查期间,如发现企业有违反法律规定的经营手法,发出通知要求该公司停止涉嫌违法行为。
       

  2. 此外,还需要考虑应否赋予委员会禁制权力。

处罚

  1. 违反竞争法的处罚有几种方法,可考虑只采取禁制的做法,或罚款、或可要求违法者向受损害一方作出赔偿。

上诉机关

  1. 公平竞争委员会作出的决定,得由上诉机关覆核,而并非由法庭覆核。上诉机关有权作出最后裁决。上诉机关应与委员会有清晰的界限。
     

  2. 上诉机关的主席应由特区行政首长委任。有案件上诉时,主席可召集特别审裁小组并主持聆讯,其他成员应熟识竞争事务及有关行业。
     

  3. 审裁小组须把审查的详细报告公开,但有关商业敏感的资料则除外。

结论

  1. 香港经济在过去成就骄人。但近年来,竞争对手纷纷进行经济改革及采取鼓励外资的法例和政策,加强他们在国际贸易方面的竞争能力。香港既没有针对妨碍公平竞争行为的清晰法规,也没有执行机构来改善情况,为维持领先地位,香港必须正视缺乏公平竞争机制对本地的竞争环境、以及对香港在国际贸易层面的影响。假如香港未能全面配合国际贸易对竞争和贸易政策的新要求,亦将有损于其在世界经济上的地位。
     

  2. 香港推行公平竞争政策的模式,宜因应本地的情况,包括文化及传统。当前的问题不再是香港应否制订公平竞争法,而是公平竞争法应如何厘定。以确保香港未来的繁荣及经济成就。要达到这个目标,有赖香港整个社会对公平竞争的政策的积极参与和支持。
     

注: 

1. 展望2047协会,《香港竞争能力研究报告》,1996年7月,第6页。

2. 汇丰银行经济月报,《香港的服务业:增长与竞争力》,1996年9月至10月,第1页及第4页。