 |
報告撮要
1. 背景
1.1. 消費者委員會收到有關四個物業發展項目的管理公司將電訊服務收費併入住宅物業管理費內的投訴。
1.2. 電訊管理局局長在二○○四年八月十一日發表有關投訴泓景臺電訊服務的調查報告，其中提及若干不在電訊管理局局長權限內的問題，當中涉及電訊市場及地產界的重要消費者保護議題，消委會有責任正視。
1.3. 初步調查顯示，有關物業以被併入的服務作為高檔及時尚科技的特色項目。發展商將電訊服務收費併入管理費的安排，有可能出於提供具效率服務的意圖，但卻演變成為消費者關注的問題。
1.4. 本報告探討：合併收費的安排對電訊服務的消費者有什麼影響，須如何改善去針對所浮現的問題。與地產市場有關的問題包括消費者的選擇權，以及如這模式的併合服務安排被伸展應用，把必要設施劃出公用設施範圍之外，令住戶無法享用這些設施，帶來的不良影響。
2. 消費者關注事宜
2.1. 將電訊服務收費併入管理費引起消費者關注的事包括：
- 預先選擇服務而不容許個別消費者因應個人服務需要去選擇；
- 無論有享用服務或沒有享用服務的住戶都要支付服務費用；
- 先前簽訂了固定服務合約的消費者須多付服務費或承擔取消合約時的罰則。
2.2 再者，有發展商採用嶄新安排把通訊網絡用地劃出屋苑的公共用地範圍外，令人關注小業主使用網絡或選取其他通訊供應商的服務時牽涉的費用問題。該發展商將通 訊網絡用地預先以為期47年的租約及象徵式每年$1的租金租予其相關的公司，使其有權安裝及操作屋苑內的通訊網絡系統。該租約在售樓說明書內有雖有明確披 露，但買家並不瞭解箇中含意。居民其後發覺寬頻服務費及公用天線維修費被併入屋苑的管理費，提出投訴，在業主委員會的反對下，有關公司最終同意只向用者收 取寬頻服務費，但卻不接納將公用天線維修費分拆出來。
3. 消費者是否知悉併合收費
3.1. 消委會就其在2002年1月至2004年8月間收到的64份售樓說明書進行調查，藉此了解有關物業發展就提供電訊服務這方面所作的陳述。
3.2. 64份售樓說明書中，27份有提及電訊服務，或在介紹服務及設施時用上類似字眼。值得留意的是：
- 27份售樓書中有3份(見 [4] )清楚地在物業管理欄內說明管理費包括寬頻上網服務費；
- 3份其中1份售樓書指出住戶毋須額外付款，即可享受24小時寬頻上網服務(見 [5] )，但在書的較後頁說明管理費包括寬頻上網費用(見 [6] )。
消委會向物業代理及管理公司查詢，發覺：
有8個物業(27個之內)實際上有併合收費的安排而沒有在售樓書內透露；這遺漏極具誤導性，但不留神的買家不容易察覺得到。
8份售樓書中有一份甚至介紹有24小時的免費寬頻上網服務(見 [7] )，但住戶實際上透過管理費支付有關的電訊服務，由於售樓書內並無披露，準買家不會知悉。
3.3. 至於聘用預先選擇的電訊服務商方面：
- 27份售樓書內有19份提及物業內的電訊網絡會由某服務商安裝及/或提供服務。
- 當中有中英文版陳述不符的情況(見 [9] )，英文版的讀者，可能以為安排只涉及網絡及設備的安裝而非提供服務。
- 只有4份售樓書進一步說明寬頻上網服務由某服務商提供(見 [10] 及 [11] )。
- 另有9個物業發展實際選擇了某服務商提供寬頻上網服務，但在售樓書內卻沒有披露任何資料。
3.4. 從調查發現：缺乏披露、不完全披露、和陳述前後不符及含糊的情況比比皆是，涉及的包括 a) 將寬頻服務收費併入管理費；及 b) 聘用預先選擇的電訊服務商和是否只提供網絡設施或包括服務。調查結果令人懷疑買家能否透過參閱售樓書得到足夠資料及了解安排，因而留意該等預定選擇對他們在費用負擔和選擇的影響。
4. 併合服務對消費者利益的影響
4.1. 併合服務的安排對準買家決定是否購買物業時重要性可能不大，但這些安排實際上屬影響深遠的長期承擔，對毫不知情的買家尤甚。
- 對消費者的金錢影響
集體購買理論上可減低成本，但住戶應注意合約所牽涉的金額和合約條款有否容許在合約期間單方面提高價格，這可幫助住戶評估合約帶來的金錢上得益可否彌補失去的選擇權。 - 否對所有用戶公平
香港地產建設商會的代表指併入管理費的電訊費用不會高出市場價格，但有關電訊服務供應商的其他客戶可能質疑有否存在補貼，他們由於沒有收費資料，亦缺乏與發展商的相連或從屬關係，不能商議至同樣低廉價格。 - 服務質素
服務合約由第三者安排，未必能反映個別住戶的不同需要。如被選用的寬頻服務屬共享性質，更須注意速度及網絡安全等服務質素問題。 - 服務合約約束物業業主
- 管理公司或發展商代表業主與電訊服務供應商簽訂的長期限服務合約(在一個案內合約期為三年，另電訊服務供應商有權續約兩年)，無論服務是否令人滿意，個別住戶都受合約約束；
- 大廈公契和物業管理條例規定個別業主和以後的買家須繳付管理費(連併入的電訊服務收費)，業主不能選擇退出；
- 業主委員會雖然可以反映住戶意見，但也受制於服務合約的期限。況且成立業主委員會需時，在分期完成的地產項目中，地產商持有大比例管理份數，加上在新發展項目中，物業管理公司一般是地產商的相聯公司，影響力很大；
- 在現成物業(有別於新物業發展)，業主委員會或業主立案法團可經過透明度高和公正的投標程序決定是否集體購買服務。至於寬頻上網服務應否納入宜作集體購買的必須服務，值得大眾廣泛討論。
5. 將電訊服務收費併入管理費對市場及消費者利益和選擇的影響
5.1. 電訊管理局局長發表的調查報告發現，併合服務提供者的競爭對手未能在一個公平環境下爭取提供服務給予泓景臺的住戶。
5.2. 消委會認為，透過以上第2.2段所述的切割網絡但併合收費的安排，服務商將可迴避電訊條例內確保所有電訊牌照經營商有均等機會接觸消費者的保障措施，特別是電訊條例第7B (2) 條內有關樓宇內置電訊系統類別牌照(Class Licenses for In-building Telecommunications Systems) 的規定。因為即使其他競爭者可運用大廈的網絡，住戶選用另一個競爭者提供重複服務的可能性很低。同樣地，在電訊網絡切割出來的大廈內不大可能不顧巨額接駁及租用費而另選服務商。
5.3. 由於作出有關安排的是管理公司或發展商，電訊管理局局長在電訊條例下無權監管非電訊牌照經營商的行為。
5.4. 將電訊服務費併入管理費的安排將引發市場上競爭層面的巨大改變，電訊服務商與其在零售層面透過更低價、更優質服務、更能迎合個別顧客需要的選擇來互相競爭 吸取客源，電訊服務商將重點爭取被管理公司及發展商選用，並迎合有關的管理公司及/或發展商的指定要求。目前用這個模式推銷電梯及冷氣等必要服務及設施已 廣為接受，但電訊服務應否同樣看待值得商榷，原因是買樓人士在同一時間只須支付某物業的電梯維修及冷氣費用。可是，與其他電訊服務商有合約的消費者，卻因 電訊費用併入管理費而須雙重付款。
5.5. 網絡用地被切割出來的個案亦突顯出電訊管理局局長權限上的限制和針對行業監察的不足處。現有的規管方式不能用以評估某些競爭問題，例如這報告內討論的安 排。正如電訊管理局局長發表的報告第86段所述，即使非電訊牌照持有人的行為可能妨礙電訊市場上的競爭，電訊管理局局長在法例下不能監管其行為。香港並沒 有全面的公平競爭法，電訊牌照持有人做起來屬違法的行為，換上非牌照持有人則變為完全合法。報告第70段則指出，香港在缺乏全面的公平競爭法下，將針對行 業的電訊法例引用在指定的範疇外會備受關注。但屬於現行規管範圍以外的競爭問題是有可能發生的，這正好顯示更廣的規管架構可能令香港經濟得益。
6. 與物業有關的問題
6.1. 除了上述與電訊有關的問題外，消委會同樣關注發展商將有關安排擴闊應用的可能性；發展商保留或切割出必要的設施，便能令該等設施及有關的地方不受物業業主的管豁。例如，在極端的情況下，必要的設施(例如電梯及保安系統) 可能被裝置在某些從公用地方切割出來的範圍內，將有關的範圍租出，小業主便別無選擇地繳付使用月費，數額由租約持有人隨意訂定。因此有需要引入措施保障個別業主的權益，及阻止如切割式租約等創新手法。
6.2. 有關大廈業主在單位內進行維修工作時應有的選擇承判商權，消委會曾提出一重要原則，即大廈管理方面不應隨意提出限制去妨礙業主聘用能符合所需資歷的承判商。消委會認為這個原則，以及確保業主免受不當大廈維修工作投標行為的保障，應在業主選擇各類服務商時同樣應用。
7. 建議
建議一：釐定可透過管理費支付的「必備設施及服務」
a. 消委會促請政府採取需要步驟，例如在地契內附加條件或就公契內共用設施及服務的定義作出指引，確保小業主使用必要設施和公用地方的權利得到保障。消委會建 議由各有關政府部門、地產建設商會、有關專業組織例如測量師學會、律師會、大律師公會、物業管理協會等組成工作小組，探討在地產發展項目中什麼構成必要設 施和服務，使所有持不可分割份數的業主均按此原則享用設施。
b. 必要設施的定義應定時檢討，以確保切合不斷轉變的生活方式和科技發展。
建議二：確保消費者有權選擇和公平使用電訊及其他服務
在電訊服務方面，本會建議：
a. 公契須說明電訊設施是否屬公共設施。地產發展商和物業管理經理可以揀選電訊設施供應者，但是否應代住戶選擇電訊服務商則須視乎情況，須考慮該樓宇在銷售時是否以高檔設施為特色等因素。
b. 任何提供有關預設服務的合約年期應訂至最短，令業主可透過業主委員會的決定在必要時更換服務供應商。
c. 在售樓說明書中，應向準買家清楚和明顯說明併合服務的安排和提供詳細費用資料。
d. 當現有樓宇(有別於未完成和新落成樓宇)物業管理人安排集體購買電訊服務時，個別小業主應給予行使不採用是項服務的選擇。
建議三：確保地產發展商和物業管理人有高透明度和負責任的營商手法
a. 由於發展商與小業主間的議價能力大有差異，消委會曾聯絡地產建設商會，促請商會發揮自律功能，推行一套最佳營運守則，包括售樓說明書的正確陳述、就設施進 行投標時的透明和公平手法、及影響小業主的所有樓花買賣有關的事宜。消委會要求有關的政府部門推動地產建設商會這方面努力及監察進度。
b. 消委會認為物業管理人代表業主進行投標時應同樣遵守良好作業守則。
建議四：確保與住宅樓宇有關的運作存在公平競爭，增強消費者保障
a. 消委會支持加強執行電訊條例內的公平競爭原則，要求所有持牌公司在與其相聯公司進行交易時，應要保持獨立性，依照公平和透明度高的程序進行投標。
b. 消委會邀請政府考慮是否擴大電訊條例第19B條的範圍，以便處理限制使用電訊設施的安排。政府同時可考慮利用賣地條款，禁止發展商租讓部份土地以免小業主失去對日後建成物業內的必要設施的控制權。
建議五：針對整體經濟下的消費者問題
鑑於服務性質日趨綜合，消費者面對的可能是跨行業的問題，消委會請競爭政策諮詢委員會考慮現時以針對個別行業的方式處理競爭問題是否最適當。
消費者委員會就2002年1月至2004年8月間收到的售樓說明書所作的調查
附件1：被調查的售樓說明書內有關電訊服務的陳述例子
[1] "Home Automation System: The leading edge of home automation technology coupled with the broadband network, setting a new standard in tomorrow's living."
"智能家居系統: 先進智能家居科技及寬頻網絡，開拓新一代優越生活!"
[2] "To keep you in touch with the world at large, each unit has built-in broadband access, through which you can even book clubhouse facilities and request professional household services, ...."
"住客可透過完善的寬頻網絡，與外界時刻溝通連繫、預訂會所設施與專業家居服務。"
[3] "Homes equipped with broadband network for easy connection. ... Residents can book clubhouse facilities and receive management notices via the internet."
"特設寬頻網絡，配合每個單位內的Cat.5 線路，讓住客以高速上網。....網上24小時預訂會所設施及接收管理處通告。"
[4] "The management fee of residential unit includes the monthly service charges for 24-hour unlimited broadband internet communication service."
"所有住宅單位之管理費用已包括使用安裝於住宅單位內之二十四小時寬頻上網通訊服務之費用。"
[5] "住戶毋須額外付款，即可享受24小時寬頻上網服務" *
[6] "The management fee of residential units includes the monthly service charges for 24-hour unlimited Broadband Internet and communication services"
"所有住宅單位之管理費用已包括使用安裝於住宅單位內之二十四小時寬頻上網及通訊服務之費用"
[7] "... 除24小時免費寬頻上網服務外，另設6星級專家居服務...。" *
[8] "... a Lease made between the Developer and X Limited in respect of certain conduits, pipes and areas in the Development for the installation and operation of common aerial broadcast distribution network and telecommunication network in the Development."
"發展商已與X Limited訂立一份租約，將物業內有關管道、導管及範圍租予X Limited作安裝及操作公共天線網絡及通訊網絡用途。"
[9] "Transmission and distribution telecommunication equipment will be installed by X Limited and Y Limited in the Development for strengthening the use and enjoyment of the residents."
"X 有限公司及Y 有限公司在物業範圍內設有電訊傳輸及分配網絡設備提供服務予住客。"
[10] "Residents can access the world of information and entertainment programmes through X broadband services including M plus the Y TV services, offering numerous new and exclusive channels in Hong Kong and Asia."
"住戶可選用X寬頻服務接收來自世界各地的各類型娛樂及資訊，觀賞M節目及使用其Y TV服務，收看多個在香港甚至亞洲首播的節目頻道。"
[11] "屋苑內並已預設寬頻固網光纖，讓每戶可享用集團提供之寬頻服務。" *
( * there is no corresponding English version in the sales brochures)
