摘要
问题所在
- 某些经营者的欺骗性、误导性及不公平的经营手法为香港带来负面的影响，这些行为不但损害消费者的权益，经营者亦感到压力，使他们要考虑是否也采用不当的经营手法。要改变这情况，需要推行一个有效措施，遏止该等不良手法。
- 一九九九年八月，消费者委员会发表「 如何改善对广告之监管」的谘询文件。在谘询的过程本会发现有需要详细研究消费交易上所出现的欺骗、误导及不公平手法及制裁这类行为的方法。
- 此报告书集中研究应付消费者的交易出现的欺骗、误导及不公平手法及管制途径。有关监察「误导成分广告」的报告，将另文交待。
消费投诉的种类
- 为进一步了解欺骗、误导及不公平手法在本港普遍程度，本会从二○○○年全年 18,932 宗个案中，深入分析了第四季的 4,547 宗投诉个案，发现不少个案均显示着各种不良手法，若能参照澳洲、香港及美国等地的营商手法法规，这些手法均明显地违规。这些不良手法大致分为以下几类：
- 价格误导 （21%）*；
- 失实或误导陈述 （16%）*；
- 收取顾客款项但没有打算提供产品或服务 （8%）*；
- 饵诱式手法 [1] （6%）*；及
- 不适当地滋扰或威迫 （1%）*
*占 2000 年全年投诉个案的百分比。
- 投诉以涉及以下货品及服务类别为最多：
- 电器产品
- 影音器材
- 药物及中草药
- 美容院
- 模特儿及星探
- 海外渡假屋
- 值得注意的是7成的投诉涉及服务，其余3成是产品。
现行保障消费者法例不足之处
- 消委会在一九七四年成立，廿六年来，保障消费者的法例在货品销售及产品安全方面，有明显的进展。但对遏止误导及不公平手法的法例仍有待改进。
- 滥用误导及不公平的销售手法的问题，已引起了极大的公众关注，但现行法例却未能足够地保障被误导的消费者。
- 首先，由于在普通法的原则下，消费者因经营者的不公平或欺骗手法而蒙受损失，要求赔偿的话，他便需要提出足够的理由及强有力的证据，这对一般消费者来说是一个沉重的负担。其次，大部份处理不正当交易手法等欺诈行为的刑事条例，控方都需要在毫无疑点地证明卖方是立意欺骗；而消费者亦要证明他作出购买的决定，是基于卖方失实的陈述而作出的。
误导及不公平行为
- 误导及不公平营商手法一直是香港众多消费者所投诉的问题，这类不良商人，不单止严重损害消费者的利益，更破坏了香港「购物天堂」的美誉。
- 在保障香港消费者免受商户的欺骗、误导及不公平手法时，一般需引用盗窃罪条例（第210章）或普通法上有关合谋欺诈条文，可是这些条文对消费者保障不足。
- 主要原因是在引用这些条文时要有充份的理据，以证明对方不诚实或有欺诈企图，而搜集这些理据往往需广泛的侦查。再者，此条例难以对付高压滋扰的销售手法，或经营者没有提供产品及服务的资料等行为。
- 澳洲、英国及美国的消费者保障法例均有具体条文去阻止及惩治不公平及误导性行为，例如收取顾客金钱但却无意提供货品或服务、饵诱及不适当地滋扰或强迫顾客。
- 警方为保障消费者（尤其是游客）的利益，对不良商户采取行动，一向不遗余力，但这些行动需大量人手及资源。
- 我们认为应在「简单程序治罪条例」（第 228 章）中加入新的条款，以阻吓饵诱或其他不良销售手法。其他国家的营商手法法例，当中有条文要求商户在广告及推广时，必须有合理证明能够提供所宣传的货品或服务。这是因为有某些资料只有经营者知道，难以由消费者提供证明。上述新条款，可令消费者更易依法索偿，警方的执法工作亦会更有成效。
- 不合情理合约条例（第 458 章） 的保障消费者利益的条文，赋予法庭权力去解除不合情理合约的约束。然而，它有异于澳洲法例，不能阻止商户对消费者做出一些不合情理的行为。此外，在面对不合情理合约诉讼时，香港的条例要求消费者提出举证，当中所需的时间与金钱往往令消费者却步，最终放弃依靠这法例来索取赔偿或寻求解决办法。
- 为加强消费者保障，本会认为政府应修改不合情理合约条例（第458章），对不合情理行为如饵诱等手法加以惩治。为加强条例的效力，政府应赋权力予某些公共机构为受影响人士循民事途径向不法商人提出诉讼。
虚假及误导陈述
- 倚靠民事诉讼对付不良商户发放虚假及误导销售资料的做法效用不大，其原因是受害消费者需要向法庭提供合理而实质理据，证明在购买过程中确切地曾被误导而受到损失。可是，在实际环境中误导消费者的手法层出不穷，消费者往往没有能力可提供具体理据。
- 商品说明条例（第 362 章）保障消费者免受虚假及误导性产品说明所误导。此条例的主要不足处在于只能应用于产品，不能应用于服务、楼房及设施。当香港经已转型成为以服务为主的经济体系时，实在有必要扩大此条例的覆盖范围。
- 条例的第6（2）条指出口头陈述亦可当作商品说明一种，若商户对消费者作出虚假或误导的口头陈述便属违法。但我们发现很少消费者可以引用这条例来解决日常购物或接受服务时所遇到的问题。
- 其他国家的营商手法法例均有特定条文禁止发放产品及服务的误导性陈述，这些法例都有一个共同特点，若商户没有合理依据下作出某些陈述便属误导。
- 我们相信政府需要检讨现有的商品说明条例，确保能遏止商店在消费交易上提供的虚假及误导陈述。最重要的还是把其覆盖范围扩大至服务行业。房屋及设施。此外还需要检讨有何方法去有效地制裁口头的误导及虚假陈述。
误导价格说明
- 消费者得到准确价格及易于比较格价，即可促进市场竞争。价格标示有助于公平竞争，清晰价格资料的提供有利于消费者的选择及提高市场透明度。
- 故此，很多国家有特定条例管制商人标示价格的方法及形式，并由公营机构执法，以收收效，依赖消费者循民事诉讼方式索偿是相当艰辛和不切实际的。
- 英国的「1987 消费保障法案」是一好例子，法案订明向消费者提供产品、服务、楼房或设施的误导价格乃属违法，法案亦赋予权力给执行机构去审订手则，为商户价格标示指供实质的指引。
- 守则可对商户提供良好指引，使他们在不同情况下依从特定的价格标示方式，以防误导。
- 本港现行的法例中少有条文顾及价格标示，即使是商品说明条例都只禁止虚假及误导「产品说明」，但对遏止误导「价格标示」却无能为力。
- 我们相信本港极需订定法例来改善商户提供产品及服务价格的资料，这等法规能有效地减少商户的不当经营手法。
- 要达致这目的，政府需扩阔商品说明条例（第362章）内「虚假商品说明」的定义，以涵盖产品、服务、楼房及设施 （如渡假屋安排及设施，非指一般楼宇卖买） 的误导说明 。再者，政府可以引此条例赋予的权力，规定一些行业标示价格的方式，以确保其准确性。
全面的营商手法法例
- 随着不同年代的需要，香港已订定不同的法例，保障本地消费者，但这些独立式法例，要应付误导广告及不公平营商手法，已不适切现今市场环境。因应这时代的需要，很多国家已采取单一而全面的营商手法法例。
- 美国的联邦贸易局法例 （Federal Trade Commission Act 1970） 声明一切影响商界的不公平的竞争手法，及不公平或欺诈的营商手段均属违法。
- 澳洲的营商手法条例 （Trade Practices Act 1974）禁止所有商业误导及欺诈的行为，同时亦具体地列明禁止采用的营商手法。英国的公平交易条例 （Fair Trading Act 1975） 更赋权公平贸易署长去干预一些对消费者不公平或有损害的商业行为，（包括对损害消费者经济利益、健康、安全或其他方面）。
- 在执行这些法例时，这些国家的立法机关均认同要遏止市场上的欺诈与不公平的行为，必须执法机构有法可依，及令法例可以有效率地把违法者绳诸于法。
- 透过全面的法例，遏止不良商户的误导广告及欺诈与不公平行为，有明显好处，一方面能提高执行上的效率及成本效益，另一方面可作为商界人仕的全面指引。
- 我们相信政府须改善现时消费者保障法例，以遏止香港市场上的不良经营手法；长远来说，亦应考虑把各条独立的法例，归纳成一套全面的营商手法法例，必要时还须加入新的条款。
执法及赔偿
- 在其他地方，遏止不良营商手法的法例，均由指定公共机构执行，法例并赋予这些机构广泛的调查权。
- 这些国家的法例，其独特的地方是它们提供多类型的执行措施和赋予法庭各种权力去遏止不良营商手法及对受害消费者作出赔偿。
- 多数法例均列明对违例的最高金钱罚款及赔偿，只有对屡犯不改者，才以刑事惩罚。
- 有部份地方认为有需要让法庭发出指令，如禁制令，归还令等以有效制止不良的经营手法。
- 在对付不良经营手法的过程中，执法机构可接受营商者自愿作出的纠正保证，这种法庭外和解的方法，为营商者及执法者欢迎。
- 法庭可接受经营者提供的履行承诺的方案。当承诺不能付诸实现时，该经营者可被控藐视法庭。
消费者申诉索偿
- 任何保障消费者权益的法例，如可令执法机构替受害消费者取得金钱赔偿，对保障消费者权益十分有效。颁布涉及金钱赔偿的法庭指令，会比警告或发出其他指令或禁制令更为有效。
- 在美国各州的保障消费者权益的法例中，均有条款赋予执法机构，有权为受害消费者申请复还令。
- 在澳洲，其消费事务及公平竞争委员会更有权代表一个或多个受害或可能受害消费者，申请法庭颁令，禁制商人从事不公平及欺骗行为。
建议
即时措施
- 我们建议政府，加强以下条例的内容，遏止欺骗、误导及不公平的营商手法：
（一） 商品说明条例（第362章）
（二） 简易程序治罪条例（第228章），及
（三） 不合情理合约条例（第458章）
详情见下列各段。
- 扩阔「商品说明条例」（第362章） 的范围
（一） 本会建议条例的范围应扩阔至包括服务、楼房及设施的虚假或误导说明（如渡假屋安排及设施，非指一般楼宇买卖）。
（二） 本会建议条例中「虚假商品说明」的定义应包括有关货品、服务、楼房及设施在价格上的误导说明。
（三） 本会亦建议，有关条例在修订后，应赋予执法机构适当权力，就标示货品价格的方式上制定守则，为如何遵行法定条欵提供指引。
（四） 我们建议政府检讨现行「商品说明条例」，在遏止消费交易中使用虚假或误导说明方面的效用。特别是研究如何可以使条例更容易执行，以制裁商户使用口头的虚假说明，令消费者受损，有需要时应作出需要的法律修改，以便加强保障消费者。
- 在「简易程序」法例中引入罚则
（一） 我们建议根据 「简易程序治罪」条例（第228章） ，引入新的罚则，对付经营者在提供产品/服务或向顾客索取欵项的过程中使用以下手法：
（i） 以饵诱式手法诱骗顾客，
（ii） 在未有意图或未能提供服务或产品的情况下收取款项，及
（iii） 「用武力」或使用「不适当的滋扰或强迫」手法使消费者就范。
（二） 我们建议法例规定商户在宣传出售货品或提供服务时，必须拥有合理依据，有能力可照其声称的方式出售或提供货品或服务。
（三） 本会亦建议法庭除可根据上述 「简易程序治罪」条例（第222章）的条款，裁定刑事罚则之外，并应特别赋予颁布指令权力，如赔偿令、归还令、维修令等，以补偿消费者损失。
- 明确地列举不合情理商营手法
（一） 本会建议「不合情理合约」条例（第458章）应包括：
（i） 饵诱式的销售手法[1]，及
（ii） 误导的产品或服务的价格说明，
使法庭在审查个案是否涉及不合情理合约时，可一并考虑。
（二） 本会并建议除消费者本身有权采取行动之外，应赋予一些特定的公共机构权力，代表受害人向不法商人，根据有关条例进行民事起诉。
长远方案
- 本会建议政府应把多项消费保障法例连同相关的修订与新条款，归纳成一套全面性的营商手法法例。 新法例应包括以下特色：
（一） 禁止商户在与消费者进行交易时从事欺骗、误导、不公平、欺压性及其他的行为。
（二） 采用法例令使用被禁止的营商手法者负上刑事及民事责任。惩罚可包括罚款，令违规者失去因不合法活动带来的利益。对屡犯不改者，更可判以监禁。
（三） 法例应为受害消费者提供一套公平及完善的机制，补偿消费者的损失，例如金钱赔偿，补救令或复还令。
（四） 以上建议的法例应由一公共机构执行。
（五） 执法机构亦应有权采取法律行动，可向法庭就违规行为申请声明书、禁制令、强制履行令、及要求损害赔偿。
（六） 执法机构应有权向从事（或有可能从事）不公平或欺骗性手法的营商者要求提供自愿性保证或履行承诺书，并在违反该保证时，采取行动，使保证实现。
（七） 此机构亦应有权要求商户刊登更正告示或提供企业执行承诺的计划。
（八） 执法机构应有权按不同行业应有的操守而制订不同的行业手则。
附注：
1. 饵诱手法有别于市场推广的优惠和奖赏计划。在澳洲，饵诱手法的定义为经营者宣传或推广其货品或服务时，并没有合理理由相信他是有能力在合理时间内，以宣传?推广的价格提供该等达到合理质素的货品或服务。
