倡議成立「消費爭議解決中心」 開拓處理消費糾紛三贏新渠道

2016年8月31日 年月日
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摘要

引言

在香港,未能與商戶就消費糾紛達成和解,而欲再作追討;或意圖在“誰是誰非”的問題上取得具有法律約束力裁決的消費者,在大多數的情況下只能訴諸訴訟。

其他同樣給予具有法律約束力裁決的方案,即仲裁及審裁,現時主要用於解決商業糾紛。解決消費糾紛方面,仲裁及審裁基本上分別只應用於金融業和保險業,相關計劃由金融糾紛調解中心和保險索償投訴局運作。

大多數消費糾紛涉及的金額非常有限,若以訴訟解决,當中所需時間可能甚為漫長,或甚至會遭延誤,亦會給身心帶來壓力,加上高昂的法律費用及複雜的法律程序等,這些問題都可能會使受屈消費者卻步於法庭門前。

以公帑資助的法律支援計劃,例如法律援助及消費者訴訟基金,雖在某程度上可減輕上述妨礙訴諸法庭的因素之影響,但這些計劃都有其局限性,並設有嚴謹的資格審批程序。故此,僅少數的消費者能獲得有關的援助。

由此觀之,若在訴訟以外,有一個具成本和時間效益,而其決定亦具約束力的裁决機制,讓有意就理據方面尋求裁決的受屈消費者解決他們與商戶的消費糾紛,將有效加強消費者尋求補償的途徑。

以裁決程序解決消費爭議的潛在需求

本報告認為,消費者對這個裁決機制的潛在需求是龐大的。這反映於消費者委員會平均每年未能解決的大約5,000宗投訴個案。這些個案屬於不同的範疇,如美容服務、家居裝修服務等。此外,亦有其他循訴訟以外的爭議解決方式,如直接與商戶協商,或透過其他機構調解,但不獲解決的個案。同時,不容忽視的是有一些消費者純粹希望尋求具法律約束力的裁決,而非以和解方式解決消費糾紛,儘管和解協議亦具法律約束力,但它並不能解決消費糾紛中“誰是誰非”的問題。

“消費者”的定義

消委會認為,一個具成本和時間效益的裁決程序模式,以解決消費糾紛,應為所有可合理地被視為消費者的人士而設。因此,本報告裡“消費者”一詞的概念比一般與消費者保障有關的香港法例所定義的更為廣泛。在本報告中,“消費者”的定義為:“與商戶通常供應作私人使用、耗用或獲益的貨品、服務、不動產、金融產品或服務(“商品”)有關的合約中的立約方(包括個人、公司和企業),而該合約方並非在業務運作中訂立合約,亦沒有顯示自己是如此行事;或上述商品供應的任何合約中的第三方,其行事的主要目的並不關乎其商業、業務或專業,但從合約中直接或間接獲取利益。”

研究範圍

在尋索上述的裁決機制中,消委會選擇以仲裁為研究的主體。本報告審視仲裁在替代訴訟糾紛解決方案(“Alternative Dispute Resolution”,即訴訟以外爭議解決方式)的領域中,在香港的消費者權益保障方面所扮演的角色,並作出合適的建議。

在訴訟以外建議的裁決程序方案

在比較仲裁與審裁兩種方案後,消委會認為一種嶄新及具裁決性的替代訴訟糾紛解決方案應以仲裁為基礎。仲裁的應用應由目前只限於商業糾紛擴展至普遍的消費糾紛,以滿足一些希望尋求具有約束力的裁決及/或濟助,但因訴訟所涉時間、費用等問題,而放棄訴諸法庭的消費者之需求。

報告認為在解決消費糾紛的過程中,消費者仲裁不應被視為一項單獨運作的程序。研究探討了仲裁及其他替代訴訟糾紛解決方案之間的相互作用,結論是,結合仲裁和調解的模式最為可取。這模式讓雙方在訴諸具爭辯性及成本較高的裁決程序之前,可嘗試以更具成本效益和較能維持良好關係的協商程序去解決糾紛。

在處理消費糾紛上,仲裁配合調解的應用已準備就緒

香港在替代訴訟糾紛解決方面的基礎設施、文化和環境均已準備就緒,可隨時引入仲裁解決消費糾紛。

香港在健全的法律框架、充足和高效的專業人才、積極的政府推動和鼓勵等條件支持下,建立了一個穩固的基礎架構,讓仲裁得到良好及持續的發展。同時,調解亦在政府與司法機構的鼓勵和促進下成長。報告認為香港存在良好的客觀條件,讓仲裁配合調解的消費糾紛解決模式得以扎根。

參考其他國家地區為消費者而設的替代訴訟糾紛解決模式的經驗

在構想這模式的特點時,本報告參考了一些國家和地區所採用的消費糾紛解決模式;發現雖然不同的替代訴訟糾紛解決方案,包括調停、調解、審裁和仲裁,在不同地方的相關法律定義和程序上略有不同,但是他們之間的相互協調和運用是普遍的;而且,爭議雙方一般在使用裁決程序解決爭議之前,都有機會透過協商形式來解決糾紛。

不同國家及地區為替代訴訟糾紛解決方案提供的資助和支持不盡相同。葡萄牙的經驗是可透過政府資助,以確保有關機構公平、獨立、公正和中立。而業界資助是另一形式。透過會員制度和“用者自付”的原則推行,但通常這種模式備有法規支持,規定有關商戶必須參與,例子包括澳洲和英國的金融業所實行的模式。

加拿大有一些由業界資助而沒有政府參與的消費仲裁計劃,顯示存在由商戶支配和控制,以致削弱其公正性和中立性的風險。一些商戶可通過“重複參與者效應”在仲裁過程中獲取不當的優勢,例如在加拿大的魁北克省的一個替代訴訟糾紛解決計劃下,商戶所涉的消費糾紛重複由同一批的仲裁員處理,從中他們可了解到那些仲裁員的傾向,因此可選擇最有利於他們的仲裁員去處理糾紛。

不同行業的替代訴訟糾紛解決計劃的合併,可見於澳洲的金融申訴專員服務和新加坡的金融爭議調解中心。

此外,英國設有一所機構,監督、協調若干特定行業的替代訴訟糾紛解決計劃,以保證其服務的質素。

展望將來

本報告認為,香港應推行一個切合本地情況和配合現存替代訴訟糾紛解決領域,以仲裁配合調解的制度化機制,為消費者提供切實可行的途徑,解決他們與商戶之間的爭議,而毋須訴諸訴訟。

這種模式將為消費者提供一種比訴訟便宜和迅速的爭議解決程序,亦能為他們除去訴訟為身心帶來鉅大的壓力。對商戶而言,除了可節省訴訟所花的時間和金錢外,這模式亦可助他們維持和諧的客戶關係和商譽。

從宏觀的角度來看,這個模式有助減低法院處理案件的數量,增加爭議雙方直接對話的機會,避免他們因訴訟而產生的敵意和猜疑,促進社會和諧;在這良性循環中,營商及消費環境會得以改善,並帶來非金錢可衡量的社會和經濟效益。

本報告提出以下建議:

建議一

政府應考慮成立或支持成立一所”消費爭議解決中心”,提供“先調解,後仲裁”的服務予消費者及商戶,以解決他們之間的爭議。

在仲裁之前先行調解,雙方將更能評估各自的理據及仔細考慮應否在這階段和解或進入仲裁階段。即使調解不成,這程序亦有助理順仲裁的過程,因為透過中立調解員的協助,雙方將更能了解各自的立場和爭議議題的重點。這樣,仲裁程序可更切實有效地進行。

建議二

由政府出資資助消費爭議解決中心的成立及營運;資助涵蓋開辦成本及經常性的營運開支,但須配以有效的方案以控制成本。經常性的營運開支包括調解前向消費者提供初步法律諮詢服務、調解服務、仲裁服務以及在仲裁過程及其後的上訴中的法律代表服務。有關的資助安排將於計劃推行的5年後作出檢討,以審視應否繼續由政府提供資金,或逐漸轉變為由業界資助。

建議三

為免消費者負擔不來而未能使用消費爭議解決中心的服務,中心應提供免費服務予消費者。這些服務包括調解前的初步法律諮詢服務、調解服務、以及在通過案情審查後的仲裁服務,及在仲裁過程中的法律代表服務。案情審查的目的在於評估進行仲裁是否切合有關消費者的利益,這樣可使資源用於值得以仲裁解決糾紛的個案。

建議四

參與計劃的商戶須應消費者的要求,按照消費爭議解決中心的解決爭議程序處理糾紛。同時,只有加入計劃的商戶才可展示有關計劃的標誌,顯示他們的顧客可藉中心提供的獨立、公正和負擔得來的程序,去解決他們之間的糾紛。

建議五

消費爭議解決中心應該是公正、獨立和具透明度,以確保公平。

中心應設立一些措施去實踐上述原則,例如,調解員及仲裁員應由雙方同意選出;調解員或仲裁員應披露任何實際或潛在的利益衝突;爭議解決程序應在一方反對和在給予充分理由的情況下中止;消費爭議解決中心不應接受任何形式的贊助;消費爭議解決中心應由政府委任,來自各界別的人士均衡參與的管理委員會管轄。此外,消費爭議解決中心應就其程序及相關費用、案件處理的進展及就如何協助解決消費糾紛等,提供全面而準確的信息。

建議六

消費爭議解決中心處理的消費糾紛,索賠金額的上限應訂定為港幣$200,000元。根據消委會的經驗,上述的上限設定已涵蓋大部分消委會收到的消費者投訴;亦讓那些索賠金額超過小額錢債審裁處的管轄範圍(港幣$50,000元)但不值得耗費於區域法院提起訴訟的消費者透過消費爭議解決中心來解決爭議。雖然較高的索賠金額能使更多的消費者受惠,但公帑的負擔亦會隨之增加。考慮到消委會的經驗,及平衡消費者、商戶和社會之間的利益,消委會相信港幣$200,000元是合適的上限。

建議七

消費爭議解決中心應由兩組來自不同行業的仲裁員和調解員組成的小組支援。仲裁程序應盡可能簡化及具成本效益,可追討的法律費用亦應受限制,以減低相關的仲裁費用。

消費爭議解決中心應在不影響公平性的原則下採用節約成本的方法,如簡單案件以“文件仲裁”(“documents-only”)、處理訂定口頭聽證合理時間的“中止辯論以付裁決法”(“guillotine”)或“國際象棋程序”(“chessclock”),為口頭聆訊設定合理和實際的時限、限制雙方在聆訊中的發言時間、將可收回的仲裁費用設置上限,及只容許持有非常有限的理由(主要涉及法律觀點)的個案提出上訴等。消費爭議解決中心應為消費者承擔上訴的訟費;但如果上訴由消費者作為仲裁的敗方提出,消費者必須先通過另一次案情審查,才可獲支付訟費的協助。

消費爭議解決中心應訂定調解和仲裁規則,以簡化(一)調解員和仲裁員的任命程序;(二)調解和仲裁程序;(三)“文件仲裁”和“面對面聽證仲裁”的程序和要求,從而使調解和仲裁能在簡單、快捷、高效率和有實效的情況下進行。

建議八

消委會和司法機構應設立機制,以轉介合適的消費糾紛個案予消費爭議解決中心跟進處理。

這轉介機制將有助建構一個有效的爭議解決系統,使小額錢債審裁處及區域法院的工作量得以減輕,從而使社會資源可更有效地分配到其他訟案。

建議九

現存於個別行業的消費爭議解決機制如合併歸入建議的消費爭議解決中心,通過資源共享,可優化成本效益。

然而,由於該等消費爭議解決機制在性質上截然不同,合併可能會引起爭議。再者,任何合併均可能產生操作及管理上的困難和涉及複雜問題。雖然如此,當規劃香港替代訴訟糾紛解決機制的未來發展時,合併的可行性及其潛在影響是值得考慮的。

結語

消委會希望藉此報告在消費者、商戶、政府、替代訴訟糾紛解決機構和消委會等相關持份者之間,為香港消費者和商戶建立一個更佳的消費糾紛解決機制開展對話。消委會冀盼與各方就有關議題交換意見,亦冀望政府能認真考慮本報告的各項建議,它在建議中的消費爭議解決中心扮演重要的角色。