导言
- 消费者委员会很高兴就此机会向《广播条例草案》委员会提出对草案的意见。
- 首先，消委会支持草案的宗旨，以提供一个良好广播业营商环境来促进投资，并推动创新服务及科技应用。消委会尤其支持政府决定在草案中加强牌照上的竞争条 文，以约束持牌人的反竞争行为和防止滥用支配优势，特别是这些条文与成功奉行全面性竞争法的本港主要贸易伙伴所采纳的条文相若。
- 除此之外消委会亦提出以下的建议，以求加强监管架构，望能使消费者和商界得益。
竞争条文
- 从表面看来法案中的禁止反竞争行为和禁止滥用支配优势的条文已足够应付广播行业内的竞争问题。但条文只规管持牌人士，其他有关市场经营者，即使它们能影响持牌人的市场竞争，却不在条文规管之内。这可能会引起两个问题：
- 在调查非持牌人使用其市场力量去影响持牌人时会有很大困难。
- 新法例只针对现有广播媒体之间的竞争，但却没有将资讯科技汇流而发展出来的新媒体纳入规管范围，未能涵盖将可能引起的竞争问题。
非持牌经营者
- 政府不再把节目供应者列为「不符合持牌资格」人士，根据立法会法案参考资料，政府相信草案竞争条文已全面地加强对反竞争行为的管制，又认为法例足以防止有支配优势的持牌人滥用其优势控制节目供应市场。
- 问题是法例规定广管局只可向违反竞争条例的持牌人施行有关刑罚。若有些节目供应者与具市场支配优势的持牌电视经营者建立密切的商业关系，因而对该持牌人的 同行竞争者在提供服务时存有歧视，影响持牌人之间的竞争，这已超越广管局管辖范围，不能防止反竞争行为在有关市场发生。这漏洞有可能令市场支配者透过限制 节目供应，影响市场竞争。又例如，持牌人如发现本身利益会受条例影响，只需将节目供应业务分属于牌照以外的公司，此举便可使持牌经营者与有关节目供应公司 进行的反竞争活动，不会受到监管和处分。
新媒体的竞争
- 再者，互联网络的迅速发展在通讯业已引起了激烈竞争。互联网既是一项通讯服务，又极有潜力发展为广播服务，对传统广播业的竞争有很大的影响。本会认为，政府对广播业引入竞争条文的同时，应考虑该条文是否适用于新媒体对现有市场竞争的影响，以及早防止可能出现的竞争问题。
设立全面性竞争法的必要
- 草案的条文应用了一些先进经济体系所施行的全面性竞争法原则。部份经济体系不单有全面性竞争法，并且会引入牌照条款来规管就个别行业的竞争行为。例如美 国、英国、加拿大和澳洲的广播法例，是希望透过发牌制度来作监管，达致社会政治和公平竞争的目的。然而，在这些国家的法律体系里，亦具备全面性的竞争法， 作为一个「安全网」，以补规管个别行业机制的不足，及制止在行业规管范围以外的反竞争行为。
- 本会认为政府按个别行业订立反竞争规例，但却不制定全面性竞争法，在有效规管方面会遇到困难。既缺乏全面性竞争法，再加上某些新媒体又获豁免监管，若业界通过不受牌照规管的新媒体或人士，如内容供应商或软件发展商，进行反竞争行为，就可以避开规管。
- 缺乏规管市场公平竞争的机构(不论个别行业规管者抑或全面竞争的监管者)，政府便不可以迅速及有效地去确保我们有一个公平竞争环境。反竞争的市场行为可能在不久将来不受制止地迅速发展，这肯定是香港一个重大隐忧。
- 政府将会相当被动，当个别行业规管出现问题时才作出对策。这难免追不上市场的发展，可导致反竞争的行为难以竭止。解决办法是政府小心考虑在广播行业外，还有那些行为需要规管，或采纳消委会早前的提议，订立全面性竞争法，建立一个保障公平竞争的「安全网」。
竞争条文的豁免
- 政府建议(第13(5)条)若干业内的商业行为不受牌照中公平竞争条文所规限，这些获豁免的范围适用于：
在电视节目服务中纳入该持牌人所制作的电视节目；或
任何人运用或发挥本身的艺术天份或才能。
- 消委会留意到第13(6)条文列明容许广管局藉宪报公告修订第(5)款。消委会假定保留修订权的目的是针对因豁免范围过广而可能产生的问题。为求明确起 见，及为保障业界及消费者的利益，消委会认为草案宜阐明(第13(5)条)「制作」这一辞的定义，并考虑在艺术工作者在合约范畴内，限制豁免的范围。
「制作」
- 消委会留意到购入的节目已不再在豁免范围内，然而制作的节目仍继续获得豁免，不受条例草案中竞争条文所规限。消委会同意持牌人在付出钜大制作费后，投资回报理应受此项豁免所保障。然而，豁免范围是否亦适用于由持牌人 「购入」广播权但只略施加工制作的节目，如大型运动比赛项目等。草案条文似乎在这方面不够明确。
- 如不清楚界定豁免的范围，就算含有轻微「制作」成份的节目，也很容易不受竞争条文所约束。这连带影响发行权，但有关发行权的行为根本并没有获得豁免。持牌 人在夺得节目的发行权后，如加上自已编辑制作成份，就可能不受竞争条例监管。鉴于「制作」一辞极有弹性，程度由轻微制作工作至整个节目，消委会认为条文必 须替「制作」释义，澄清需要有高度的实际制作投资才能符合豁免的条件。例如，豁免范围只应用在完全或至少大部份由持牌人制作的节目。
艺人合约
- 一般约束艺人运用或发挥本身天份或才能的合约，理论上被约束一方可以根据普通法质疑合约的约束条款是否通过合理验证。据消委会了解，一些约束性条文不单在 合约期内约束艺人独家受聘于持牌人，更限制艺人在一份合约终止后的一段时间内，不得受聘于持牌人的商业对手。约束艺人的合约在条例草案里建议获得豁免，不 受广管局竞争条文所规管。在这情况下，艺人得不到广管局竞争条文的保护，对约束性条款的申诉就要诉诸于法律行动。
- 本会期望政府能重新考虑加强对艺人的合理保护，在牌照条文中限制持牌人所能对于艺人的操控。本会同意这种保障并不容易实行。例如一个全面禁止持牌人限制艺 人在约满后受聘于商业对手的条文，有可能引致持牌人能在合约未终止前便将不续约的艺人「雪藏」，间接操控艺术工作者的活动。若政府认为艺人的自由要受到合 理的保护，可考虑引入条文限制持牌人与艺人合约的最长期限，以减低藉约满前的「雪藏」、或约满后「禁足」的规定，去限制艺人的自由及市场竞争。
关于提供服务的规定
- 草案第17(2)条赋予广管局酌情权向本地免费电视节目服务或本地收费电视节目服务施行豁免，使其无需提供全港区域服务。本会建议政府应引入条文，规定广管局施行区域豁免之前，进行公众谘询，让有关人士及公众表达他们对豁免的意见。
罚款额
- 草案赋予广管局权力就持牌人违反不同条例施加罚款。本会认为若要有足够阻吓效用，罚款额应视乎持牌人的违例所能获得的利益而厘定。
- 本会认为罚款的幅度，尤其涉及违反竞争行为，最低限度应与电讯(修订)条例草案看齐。该条例建议把公司盈利的一成定作最高罚款额的上限。本会同时建议政府考虑赋予广管局权力指令持牌人给予受影响者赔偿。
- 第29条赋予广管局权力可指示持牌人作出更正或道歉，本会支持这项规定使广管局就持牌人的更正或道歉的内容、次数和广播时段是否适当，发出指示并宣布该更正或道歉是依据广管局指示播出的。
行使控制
- 据本会了解，草案条文中每提及 「控制权」都以表决控制权为依据，不论控制权的行使是沿自法定或衡平法上的权利。事实上，业务的控制包含一个复杂的概念，不止局限于表决控制权或股东的任命。例如，对持牌人在选择或提供广播节目方面的操控(不论是否沿自合约所赋予的权力)亦可构成对持牌人的有效控制。
- 这里带出了先前曾提出的问题。具支配优势的电视持牌人理论上可与非持牌的节目提供者建立业务关系或组成联营合作，从而限制同业对手所能购买得到的节目。
- 本会建议政府研究有否需要扩大条文的应用范围，以辨别在哪些情况下，一些界定为「不符合持牌资格」人士，仍能对持牌人行使控制 [1] 。
误导或失实的行为
- 目前影视及娱乐事务管理处负责监察电子媒界上的误导性广告。除此以外，现时是没有法例针对持牌人的职员或代理人采取误导或失实的销售策略。鉴于各类收费服务日增，这无疑值得关注。
- 目前香港的商品说明条例能禁止误导的宣传，但只限于商品而非服务。因此，营业员在推销收费服务方面若有误导成份，假如不是透过电子媒界，而是以小册子或口头宣传，则不受目前法例的管制。
- 消委会认为应禁止持牌人误导或失实的行为。一方面以保障消费者为大前题，同时确保诚信经营者的竞争力不受同业的不公平手法影响。因此建议藉营商守则(类似电讯管理局的指引等)来要求持牌人，包括其职员和代理人在推广服务时，遵守若干原则。举例如下：
「持牌人，包括其职员或代理人向公众推广及宣传服务的时候，不得误导或作失实陈述。特别是：- 持牌人在推介服务收费，标准或质素方面，或陈述与其他公司的联营或合作关系时，不应存误导及失实成份。
- 任何有关持牌人将来提供的服务，不论是预测或通知，须正确无误或有足够资料支持论据。
- 比较式的广告只限「同类比较」，内容应可以印证。
- 除非有事实佐证，否则避免使用夸大的言辞。
- 使用术语及就技术作比较时应加倍小心。使用不当可能会适得其反，非但不能解释产品或服务的优点，反而会混淆和误导消费者。
- 产品或服务供应商的身分应于所有宣传品上清楚列明，以免消费者无法辨清那间公司提供什么产品和服务。
