就《旅游业条例草案》向立法会提交的意见

2017年5月9日 年月日
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1.       消费者委员会(消委会)欢迎政府改革现有旅游业的规管制度,藉成立一个独立法定机构–旅游业监管局(旅监局),立法规管旅游业整体运作。

2.       近年来接连发生涉及旅游业界以不良手法接待旅客的事件,严重损害本港旅游业的形象和声誉。在2012至2016年期间,消委会每年收到约二千至三千宗的旅客投诉(见表1),当中涉及到港旅客的投诉更高达9成。近年虽然外游团及到港旅客的整体投诉数字有下降,但这与政府和业界推出措施,内地旅游政策及旅客选择旅游点改变可能有关,未必是不良手法接待旅客的情况已经收敛。另一方面,旅游业正受网上销售模式冲击,透过旅行代理商购买机票、酒店住宿等旅游套票/单项服务的投诉亦有增加趋势。综合而言,外游及到港旅客的投诉显示了旅游业存在的销售问题和消费争议仍未得到舒缓,政府有迫切需要改革现有旅游业的规管架构,透过立法规管旅行代理商、导游及领队的活动,以保障消费者及促进行业长远健康发展。

3.       就政府最近公布《旅游业条例草案》(条例草案)的内容,消委会支持条例草案下对监管旅行代理商、导游及领队的牌照规定及作业要求,并对条例草案有以下的意见及建议:

旅监局的职能和权力

4.       消委会建议,政府当局在制定旅监局的职能上,应明确加入保障到港旅客及香港居民在购买旅行代理商服务时的消费权益,以确保旅监局成立后对行业规管及制定政策方向时能为消费者提供适切到位的保障。

5.       条例草案赋予旅监局权力设立和实施行政计划,以规管入境旅行团安排下到港旅客光顾的商店。消委会认为,旅监局应透过有关条文同时加强与行程安排下光顾的购物商店有关连的旅行代理商、导游及领队的规管,例如规定旅行代理商、导游及领队必须向旅监局申报与有关商店之间的从属或利益关系,及订明当出现问题时关连人士应负上的责任,并制定具阻吓力的惩处措施,惩处违规的旅行代理商、导游、领队,及与有关商店从属或利益关系的旅行代理商董事。

6.       条例草案亦赋予旅监局向持牌人发出指引、指令及行为守则的权力。消委会认为,旅监局在成立后应透过运用有关的权力,提升服务质素、增加市场透明度、推动公平交易,及保障旅游消费者的权益。消委会期望,旅监局审视旅行代理商在提供旅游服务时在价格资讯披露(例如「零」团费或接近免团费、收取导游/领队小费、滴漏式标价)、销售合约条款细节(例如旅客取消预订行程的条款、旅行代理商取消行程的退款安排及赔偿、旅游警报下的紧急情况处理)、旅行代理商提供的指定产品/服务(例如旅游保险、购物地点等),以及另类旅游服务(Alternative tourism ,例如探险/医疗/购房旅游)等安排对消费者的保障是否足够,并制定具约束力的指引、指令及行为守则监管旅行代理商、导游、领队和旅游服务。

7.       面对庞大的旅游服务市场,旅行代理商、导游及领队间的服务水平和质素不一,消委会认为政府当局有必要赋予旅监局足够人手及资源,就安排到港旅行团的持牌人及行程安排下光顾的商店作循规审查及执法,并向消费者提供全面的旅游资讯

8.       针对条例草案赋权旅监局执行非规管职能,当中不涉及纪律事宜的消费者与持牌人间之争议会转介予由商务及经济发展局局长委任的独立小组处理。消委会期望,政府当局进一步说明有关小组的职能和权力范围,例如小组向消费者提供申诉的安排和机制、在处理旅行代理商及消费者间之争议时,涉及进行调解及作出具约束力的裁决方面对消费者的保障和限制的细则等。

网上旅行代理商的规管

9.       现时网上平台提供的出境旅游服务五花八门,同时亦有不少网上中介平台,向消费者「转售」旅行代理商提供的旅游服务,当中牵涉的商业关系及权责问题十分复杂,一般消费者难以区分哪些网上平台属于受规管的旅行代理商,及在其网站购买旅游服务时得到的保障范围(例如「旅游业赔偿基金」的复盖范围)。

10.      因此,消委会全力支持旅监局透过发牌规管网上旅行代理商的营商手法,网上旅行代理商在提供旅游服务时须同样受到本意见书第6段提到旅监局发出的具约束力的各项指引、指令及行为守则的监管。然而就条例草案中有关经营旅行代理商业务的涵义,消委会期望政府当局能够进一步厘清有关旅行代理商在境内或境外向香港的公众「积极推广」的定义,以确保消费者在接受网上旅行代理商的服务时了解得到的保障。

11.      另外,消委会亦建议政府当局规定所有持牌网上旅行代理商在向香港消费者销售旅游服务前,须明确列出相关旅游服务是否属「旅游业赔偿基金」的保障范围,及在其网站当眼位置设有持牌旅行代理商的牌照号码,以资识别。

12.      随着网上预订旅游服务日趋普及,而当中有不少网站平台并非在香港注册,消费者在网上购买旅游服务时遇上不良销售手法的风险亦可能随之增加,消委会促请政府当局加强对网上旅行代理商的循规审查及监管,并制定有效的措施,不时监察境内或境外网站平台的运作。

旅游业赔偿基金

13.      过往出现突发事件时,例如旅行代理商结业,消委会收到不少有关「旅游业赔偿基金」赔偿范围的查询和投诉。就条例草案下有关赔偿基金的安排,消委会建议旅监局提高对外游旅客提供的保障,由现时提供最高相等于所损失的外游费九成的赔偿进一步增加。消委会期望,政府当局在「旅游业赔偿基金」下拨出某个百分比成立「旅游业发展基金」推动香港旅游业持续发展及提升行业专业水平的同时,能够进一步提高赔偿基金的成数,以增加旅游消费者的保障。

表1:有关外游旅行团/到港旅客投诉

年份 外游旅行 到港旅客
旅行团 酒店/机票套票

2012

2013

2014

2015

2016

1-3/2017

181

227

214

193

151

32

58

75

108

115

101

21

2,157 (198)

2,857 (287)

2,733 (195)

2,507 (233)

2,088 (160)

478 (24)

()涉及香港旅游业议会辖下登记店铺的投诉
资料来源:消费者委员会