消费者委员会就「香港供36个月以下婴幼儿食用的婴儿配方产品、较大婴儿及幼儿配方产品及预先包装食物的营养和健康声称的建议规管架构」谘询文件提交食物环境卫生署的意见书

2015年4月16日 年月日
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1. 消费者委员会(消委会)欢迎政府制定规管架构,以立法方式加强规管香港的「配方产品」(包括婴儿、较大婴儿及幼儿配方产品)及「婴幼儿食物」的营养和健康声称。

2. 就政府提出的首要原则及规管架构范围,消委会有以下意见。

首要原则

3. 消委会原则上同意政府订定的首要原则以规范规管架构的范围,尤其是应禁止婴儿配方产品作出营养声称,及应禁止配方产品及婴幼儿食物作出减低疾病风险声称。

营养和健康声称的规管方式

4. 就个别产品和声称组合的规管方式,消委会有以下意见。

婴儿配方产品的营养和健康声称

5. 世卫建议婴儿由出生至6个月应纯以母乳喂哺。消委会认为鼓励家长在此期间选择母乳喂哺及保障其选择不受配方产品的资讯影响尤为重要,故此,消委会建议就婴儿配方产品的声称组合而言,应采用规范方式,即所有婴儿配方产品的营养及健康声称不予准许。事实上,根据政府所做的研究,许多司法管辖区(例如欧盟、美国、澳洲和新西兰等)均不准许婴儿配方产品作出营养素功能声称和其他功能声称。

6. 另外,消委会建议政府规定所有婴儿配方产品应载有"重要告示",并在其下陈述例如"母乳为婴儿最佳食品"、"母乳喂哺是喂哺婴幼儿的最佳方法"及"警告"例如"在决定以本产品补充或替代母乳喂哺前,应先征询医护专业人士的意见"等支持母乳喂哺的声明。

较大婴儿及幼儿配方产品的营养声称和营养素功能声称

7. 消委会留意到社会上不同持份者对较大婴儿及幼儿配方产品作出营养声称和营养素功能声称的规管方式持不同意见,而现时多个司法管辖区就上述产品及声称组合予以准许。

8. 消委会认为,倘若当局准许较大婴儿及幼儿配方产品作出营养声称和营养素功能声称,前提是必须设立妥善的评审机制,确保有关声称真确、具科学佐证及没有夸大,以保障消费者权益,不被夸张失实的声称误导。

较大婴儿及幼儿配方产品和婴幼儿食物的其他功能声称

9. 市面上的较大婴儿及幼儿配方产品,普遍已符合食品法典委员会或各国的相关成分组合规定,含有必需的成分。若准许产品作出其他功能声称或会令家长只留意非必需的成分,而忽略重要的必需营养素。此外,婴幼儿食物作出其他功能声称或会令家长误以为这些婴幼儿食物优于其他食物。

10. 现时多个司法管辖区不准许较大婴儿及幼儿配方产品及婴幼儿食物作出其他功能声称。故此,消委会建议不予准许较大婴儿及幼儿配方产品和婴幼儿食物作出其他功能声称。但日后当局或可因应科研及其他司法管辖区就相关规定的发展,检讨香港这方面的规管方式。

审核声称和订定相关条件的机制

11. 倘若当局批准任何声称,消委会认为必须建立一套清晰的机制,以订定和更新核准声称清单,及详列每项核准声称获准使用的条件和用语。确保只有真实、具足够科学佐证、非误导性质及对婴幼儿成长有作用的营养及健康声称,才可以获准许使用在配方产品及婴幼儿食物上。建立机制不但有助保障消费者的权益,也可为业界就相关产品作出符合法律要求的声称,提供清晰指引。

12. 消委会认为在上述的机制下,当局必须制订一套适用于本地的评审机制,就当局在评估健康声称的科学佐证时订立准则和考虑因素。制订本地的评审机制时,可参考食品法典委员会的《营养与健康声称使用导则》(CAC/GL 23-1997, Annex),或其他已制定健康声称规例的地区或国家的评审机制。评审机制必须包括一些基本原则,例如健康声称必须有清晰的定义,包括对有关食品/成分特征及声称所陈述的效果作出清晰的界定,而有关的效果必须是对人体有益,另外,健康声称必须有科学证据支持,当中要包括以人类为对象的相关研究。在分析科学证据是否充分时,应考虑多种因素,例如数据的精确度、一致性、剂量反应和生物合理性等。

13. 消委会亦同意制定有效的上诉机制,复核被拒绝接纳声称的决定。消委会建议核准声称清单应开放予公众参考,例如上载于规管当局的网页。

「快捷」评审机制

14. 消委会关注有关「快捷」评审机制的安排。谘询文件表示,对于在其他司法管辖区已经准许使用的营养及健康声称,只要申请人能提供足够文件证明有关的声称已获来源国或其他国家的规管当局接纳,并已符合有关当局订立相关声称的条件,则规管当局会通过「快捷」评审机制,考虑香港是否采用该声称。

15. 「快捷」评审机制无疑可减省评审工作所需的时间和资源,但消委会认为当局仍须谨慎处理,确保申请人提交的证明文件真确及相关的评审程序和要求符合本港评审机制的准则。消委会认为应设立考核机制,一方面检视和评估申请人提供的证明文件,确保有关文件真确,倘若当局对提供的证明文件的真确性有怀疑,应要求申请人提供就有关声称已获来源国或其他国家的规管当局接纳的官方证明书。

16. 另一方面,由于不同国家或司法管辖区,所采取的健康声称评审机制及准则或有不同,可能会出现相类似的健康声称获某国家准许但不获另一国家准许的情况(例如有关益生菌的健康声称)。故此,消委会认为当局在处理已获其他国家或司法管辖区准许使用的声称的评审工作时,应审视该国家或司法管辖区的评审机制和准则,与本港的评审机制、准则及严谨度是否一致,及该评审过程须谨慎和具相当水平。若该项已获其他国家或司法管辖区准许使用的声称,其评审机制不符合本港的评审机制准则及要求,或在有疑问的情况下,当局应重新利用本港的评审机制,进行详细评审。

豁免安排

17. 谘询文件内第4.38段提出在规管配方产品及婴幼儿食物的健康和营养声称时,作出豁免安排,并举例法例第132W章《食物及药物(成分组合及标签)规例》的规定。

品牌名称/商标

18. 根据第132W章附表5第5条(e),任何属预先包装食物的名称、品牌名称或商标一部分的声称,不构成营养声称。

19. 消委会留意到现时市面上有些配方产品把一些成分或成分组合注册为专利或商标,虽然这些专利或商标的成分或成分组合没有直接作出营养或健康声称,但这些专利或商标的名称本身可能已容易令消费者联想到与婴幼儿的健康、成长、脑部发育、学习等有关。若生产商以专利或商标成分回避法例对营养或健康声称的规管,或会令规管架构失去意义。故此,消委会对有关的专利和商标的豁免安排有所保留。

以实际分量表达的营养素含量的数量性声明

20. 根据谘询文件阐述的定义,营养素含量声称指描述食品所含营养素含量水平的营养声称,例如「含DHA(二十二碳六烯酸)」。另外,根据第132W章附表5第5条(f)阐述的豁免情况,就能量值或任何营养素含量而作出的任何数量性声明,不当作营养声称,例如以实际分量表达(如「每份含650毫克DHA」),或以营养标签容许的表达方式表达(如「每100克含400毫克DHA」)。

21. 消委会认为,一般消费者未必能够分辨数量性声明与营养素含量称声的分别。换句话说,「每份含650毫克DHA」和「含DHA」两组描述,在一般人而言,可能都会理解为有关产品含DHA;前者虽然是作出数量性声明,但在一般人看来,与作出营养素含量声称(即后者)没有太大分别。倘若此等数量性声明获得豁免,而产品以数量性声明回避法例对营养素含量声称的规管,例如用以回避就禁止婴儿配方产品作出营养声称方面的规管,便不能有效达到原本的规管目的。因此,消委会认为以实际分量表达的营养素含量的数量性声明,不应获豁免。

特殊医用婴幼儿配方产品

22. 谘询文件内第4.39段表示,有意见认为特殊医用婴幼儿配方产品应获豁免而不纳入建议规管架构。然而,消委会对特殊医用婴幼儿配方产品不纳入建议规管架构的安排,有所保留。

23. 虽然,现时根据《2014年食物及药物(成分组合及标签)(修订)(第2号)规例》,特殊医用婴幼儿配方产品须符合特定条件,例如是经特别加工或配制,用于指明情况的人士,且该产品只可在医生指示下使用;而有关产品亦须符合特定的标记或标签的规定,例如须附有「在医生指示下使用」的字样。但是,本会关注倘若此等产品获得豁免,即这些产品使用的营养和健康声称不受规管,会否容易造成法例漏洞。

24. 事实上,食品法典委员会的《婴儿配方及特殊医用婴儿配方食品标准》(CODEX STAN 72-1981)就婴儿配方及特殊医用婴儿配方在营养和健康声称方面的要求是一致的,即大原则是不准许这些产品作出营养和健康声称,并没有就特殊医用婴儿配方在这方面作特别安排。另外,由两个关注婴儿膳食的组织 [1] 于2014年3月发表的简报,指出由于欧盟对这类产品的宽松规则,市场已出现自称是特殊医用配方产品的增长情况,它们许多就是为了逃避对成分或因保障婴儿健康而设定的标签规定。就此,该两个组织提出多项建议,包括:特殊医用配方只可在获处方的情况下销售及购买以避免误用和滥用,这类产品不应作出营养声称、健康声称和减低疾病风险声称,但应清楚标示与其正确用途有关的资料(例如针对的特定营养需要)。

25. 谘询文件表示,特殊医用配方产品供应予多个地方的小众市场,因此,制造商就个别市场为其产品重新编制标签的商业诱因不大。消委会明白在这种情况下,不予豁免特殊医用配方产品,要求它们跟从建议规管架构的规定,可能比较困难。但是,消委会认为,长远而言当局应定时检讨这项豁免会否造成法例漏洞,监察这类产品的市场增长、销售、标签及作出营养和健康声称的情况,在有需要时应就特殊医用婴幼儿配方产品订立较严谨的规管措施。

界定广告的定义

26. 消委会同意规管架构应不仅规管配方产品及婴幼儿食物的标签或包装上所作的营养和健康声称,也应涵盖透过广告就这些产品所作的声称,例如互联网。消委会建议当局清晰界定在规管架构下「广告」的定义,例如应包括电视、电台、平面广告、单张、赠品、手机程式、透过手机及社交平台/网站上发放的推销讯息、纪念品等可接触消费者的渠道。

宽限期

27. 消委会明白须给予业界合理时间改良其产品配方、调整包装或修订市场推广策略,以符合新规定。但不少发展国家已就配方产品及婴幼儿食物的营养和健康声称进行规管,业界亦应已累积相当经验,因此,有关建议应尽快实施,以确保依赖婴幼儿产品为主要食粮的婴儿得到更好保障。

设立消费者谘询和投诉机制

28. 消委会注意到谘询文件内未有提及处理投诉事宜,因此建议当局应考虑设立消费者谘询和投诉机制,以更好保障消费者权益。

加强消费者教育

29. 消委会认为,在推行规管架构的同时,政府亦应配合全面的公众教育,让消费者知悉如何选择适当的婴幼儿配方产品和食物,因为即使规管制度如何完善,如消费者不明所以,也无法从中受益和容易被误导。

落实《香港守则》

30. 拟议的规管架构只规管配方产品和婴幼儿食物的营养及健康声称,不包括其销售手法。消委会认为应尽快落实《香港配方奶及相关产品和婴幼儿食品的销售及品质守则》(《香港守则》),规定配方产品不可透过广告进行宣传,才可减低影响母亲喂哺母乳的诱因,进一步保障婴幼儿的营养需要。

有关规管食物健康声称的长远规划

31. 根据拟议的规管架构,以婴幼儿为营销对象的食物,只要其描述或使用指示,没有标明是拟供年龄未满36个月的人食用,便可逃过拟议的规管架构,即其营养和健康声称便不须受拟议的评审机制规管。相反,这些食物须按现时监管一般食物的规例受规管,惟在这些规例下,并没有特定的评审机制规管健康声称。故此,消委会建议,长远而言,当局应就一般食物作出的健康声称,订立更严谨的规管措施,例如引入评审机制,规定只有通过当局评审的健康声称才可获准使用。

Remarks:

1.    Baby Feeding Law Group IBFAN Brifeing March 2014, Foods for Special Medical Purpose - International Baby Food Action Network and Baby Feeding Law Group Recommendations for ending bogus medical claims and for closing regulatory loopholes.