消费者委员会就「香港供36个月以下婴幼儿食用的婴儿配方产品、较大婴儿及幼儿配方产品及预先包装食物的营养和健康声称的建议规管架构」谘询文件 提交立法会食物安全及环境卫生事务委员会的意见书

2015年2月10日 年月日
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支持规管声称 

1. 消费者委员会(消委会)欢迎政府建议制定规管架构,以立法方式加强规管香港的「配方产品」(包括婴儿、较大婴儿及幼儿配方产品)及「婴幼儿食物」的营养和健康声称。

2. 就政府提出的五项原则,及规管架构范围,消委会有以下意见。

同意五项原则 

原则1:应禁止婴儿配方产品作出营养声称(即营养素含量声称及营养素比较声称) 

3. 消委会同意上述原则1。

4. 食品法典委员会的《婴儿配方及特殊医用婴儿配方食品标准》禁止在婴幼儿食物使用营养和健康声称,除非另有明确规定。而根据政府所做的研究,大部分司法管辖区对婴儿配方产品作出营养声称均不予准许。

5. 本地方面,政府规定所有在香港出售的婴儿配方产品,须符合《2014年食物及药物(成分组合及标签)(修订)(第2号)规例》,按照食品法典委员会的标准就婴儿配方产品订明的营养成分组合和标签规定。因此,现时香港市场出售的所有婴儿配方产品应能满足婴儿的基本营养需要,而家长亦可参阅婴儿配方产品上的营养标签,作出有依据的选择。

6. 此外,禁止婴儿配方产品作出营养声称亦可避免误导消费者,令他们以为婴儿配方产品含有母乳不含或缺乏的营养素∕成分,并因此以为婴儿配方产品优于母乳。

原则2:应禁止配方产品及婴幼儿食物作出减低疾病风险声称 

7. 消委会同意上述原则2。

8. 正如谘询文件内所述,配方产品及婴幼儿食物是供成长和满足营养需要,并非用作减低某种疾病的风险。大部分海外司法管辖区(包括美国、澳洲、新西兰和新加坡)未有准许针对36个月以下的婴幼儿的减低疾病风险声称的做法。因此,消委会认同政府的建议,应禁止业界以产品附有减低疾病风险声称的手法,来推销配方产品及婴幼儿食物。

原则3:应准许婴幼儿食物作出营养声称(即营养素含量声称及营养素比较声称)和营养素功能声称 

9. 虽然食品法典委员会禁止在婴幼儿食物使用营养和健康声称,但一般而言婴幼儿食物并非婴幼儿必需的食品,而事实上,只要生产商把其对象消费者订明在6个月以上,便可避过建议中有关36个月以下婴幼儿食物的营养和健康声称规管。

10. 在上述前提下,加上多个司法管辖区(例如欧盟、美国、澳洲、新西兰和中国内地)也准许婴幼儿食物作出营养声称,消委会认同参照符合法例第132W章《食物及药物(成分组合及标签)规例》所列有关营养标签的规定,婴幼儿食物可作出营养声称(即营养素含量声称及营养素比较声称)和营养素功能声称。不过,为避免将来有机会成为法律漏洞和有效保障婴幼儿健康,当局日后应检讨以这规管方式能否达到规管目的,如有需要,应适时收紧监管。

原则4:获准在声称所陈述的营养素或成分应对婴幼儿的健康十分重要 

11. 消委会同意上述原则4,亦认同如某种营养素没有制定适当的膳食营养素参考摄入量或营养素参考值,该种营养素不能作出声称。此外,声称的营养素∕成分的含量资料,亦必须在包装和营养标签(如适用)上列明。

12. 目前,香港、中国内地及食品法典委员会尚未订定相关的营养素参考值,消委会认为在批准营养和健康声称前,政府须先订定本地营养素参考值及相关声称条件。

原则5:营养和健康声称应符合有关含量的特定条件,而健康声称应具科学佐证并已通过可信的评估程序 

13. 为确保家长在选购时可获得有关产品和食物的准确和恰当的资料以作出有依据的选择,同时亦鼓励业界投资研发产品,消委会同意上述原则5。

产品和声称组合的规管方式 

14. 就个别产品和声称的规管方式,消委会有以下意见。

规范婴儿配方产品作出营养和健康声称 

15. 世卫建议婴儿由出生至6个月应纯以母乳喂哺。消委会认为鼓励家长在此期间选择母乳喂哺及保障其选择不受配方产品的资讯影响尤为重要,故此,消委会建议就婴儿配方产品的声称组合而言,应采用规范方式,即所有婴儿配方产品的营养及健康声称不予准许。事实上,根据政府所做的研究,许多司法管辖区(例如欧盟、美国、澳洲和新西兰等)均不准许婴儿配方产品作出营养和健康声称。

16. 另外,消委会建议所有婴儿配方产品应载有"重要告示" 一词,并在其下陈述例如"母乳为婴儿最佳食品"等声明。

规范较大婴儿及幼儿配方产品和婴幼儿食物的其他功能声称 

17. 市面上的较大婴儿及幼儿配方产品,应符合食品法典委员会或各国的相关成分组合规定,含有必需的成分。准许其他功能声称或会令家长只留意非必需的成分,而忽略重要的必需营养素。此外,现时大部分司法管辖区普遍不准许配方产品及婴幼儿食物作出其他功能声称。故此,消委会建议现阶段不予准许较大婴儿及幼儿配方产品和婴幼儿食物作出其他功能声称。当局日后或可因应科研及其他司法管辖区就相关规定的发展,检讨香港这方面的规管方式。

较大婴儿及幼儿配方产品作出营养声称和营养素功能声称 

18. 消委会留意到社会上不同持份者对较大婴儿及幼儿配方产品作出营养声称和营养素功能声称的规管方式持不同意见,而现时多个司法管辖区就上述产品及声称组合予以准许。消委会认为,如当局就较大婴儿及幼儿配方产品作出营养声称和营养素功能声称采用包容方式予以准许,则前提是必须设立妥善的评审机制,确保有关声称真确、具科学佐证及没有夸大,以保障消费者权益,不被夸张失实的声称误导。

订定核准声称清单 

19. 倘若当局批准任何声称,消委会认为必须建立机制以订定和维持核准声称清单和相关条件,以确保只有真实、具足够科学佐证、非误导性质及对婴幼儿成长有作用的营养及健康声称,才可以获准许使用在配方产品及婴幼儿食物上。建立机制不但有助保障消费者的权益,也可为业界就相关产品作出符合法律要求的声称,提供清晰指引。

20. 然而,消委会关注有关「快捷」评审机制的安排。谘询文件表示,对于在其他司法管辖区已经准许使用的营养及健康声称,只要申请人能提供足够文件证明有关的声称已获来源国或其他国家的规管当局接纳,并已由有关当局订立相关的声称条件,则规管当局会通过「快捷」评审机制,考虑香港是否采用该声称。

21. 消委会认为当局应同时设立考核机制,检视和评估申请人提供的证明文件,确保有关文件真确,且其评审过程须谨慎及具相当水平。倘若当局对提供的证明文件或评审过程有怀疑,应重新进行详细审核。

22. 消委会亦同意制定可行的上诉机制,复核被拒绝接纳声称的决定。消委会建议核准声称清单应开放予公众参考,例如上载于规管当局的网页。

豁免安排 

23. 谘询文件内第4.38段提出在规管配方产品及婴幼儿食物的健康和营养声称时,作出豁免安排,并举例法例第132W章《食物及药物(成分组合及标签)规例》的规定。

24. 根据第132W章附表5第5条,任何属预先包装食物的名称、品牌名称或商标一部分的声称,不构成营养声称。

25. 消委会留意到现时市面上有些配方产品把一些成分或成分组合注册为专利或商标,虽然这些专利或商标的成分或成分组合没有直接作出营养或健康声称,但这些专利或商标的名称本身可能已容易令消费者联想到与婴幼儿的健康、成长、脑部发育、学习等有关。若生产商以专利或商标成分回避法例对营养或健康声称的规管,会令规管架构失去意义。故此,消委会认为当局应设立机制规管专利和商标成分及审视有关的豁免安排。

界定广告的定义 

26. 消委会同意规管架构应不仅规管配方产品及婴幼儿食物的标签或包装上所作的营养和健康声称,也应涵盖透过广告就这些产品所作的声称,例如互联网。消委会建议当局清晰界定在规管架构下「广告」的定义,例如应包括电视、电台、平面广告、单张、赠品、手机程式、透过手机上发放的推销讯息、纪念品等可接触消费者的渠道。

宽限期 

27. 消委会明白须给予业界合理时间改良其产品配方、调整包装或修订市场推广策略,以符合新规定。但不少发展国家已就配方产品及婴幼儿食物的营养和健康声称进行规管,业界亦应已累积相当经验,因此,有关建议应尽快施行,以确保依赖婴幼儿产品为主要食粮的婴儿得到更好保障。

设立消费者谘询和投诉机制 

28. 谘询文件内未有提及,消委会建议当局应考虑设立消费者谘询和投诉机制,以更好保障消费者权益。

加强消费者教育 

29. 家长和医护人员需要准确和中立的营养资料,以照顾婴幼儿。消委会认为,在制定规管架构的同时,政府亦应配合全面的公众教育,如何选择适当的婴幼儿配方产品和食物,因为即使规管制度如何完善,如消费者不明所以,也无法从中受益和容易被误导。

落实《香港守则》 

30. 拟议的规管架构只规管配方产品和婴幼儿食物的营养及健康声称,不包括其销售手法。消委会认为应尽快落实《香港配方奶及相关产品和婴幼儿食品的销售及品质守则》(《香港守则》),规定配方产品不可透过广告进行宣传,才可减低影响母亲喂哺母乳的诱因,进一步保障婴幼儿的营养需要。