消费者委员会就「规管一手住宅物业销售建议法例」(草案)呈交立法会房屋事务委员会的意见

2012年1月5日 年月日
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消费者委员会(消委会)欢迎政府以立法方式,规管所有一手住宅物业的销售安排,为无论是未落成或已落成的一手住宅物业准买家提供保障。

香港需要这期待已久的法例。上一次尝试有系统地处理一手住宅物业销售问题的《未建成住宅物业销售说明条例草案》已是2000年的事,该草案最终被搁置,而此后足足过了11个年头,一手楼的不良销售手法仍层出不穷 [1],公众关注的声音则愈来愈大,消委会促请政府早日立法,给予消费者应有的全面保障。

消委会全力支持草案的大原则,设立一个清晰的机制,规管一手住宅物业的销售,加强对消费者的保障,以及就不良销售手法制定具阻吓作用的惩处。草案提供了法律依据,当出现货不对办的情况时,消费者可追究及引以索偿。

消委会欢迎政府以白纸草案形式作公开谘询,让公众可以知道建议的具体规管范围和内容。消委会就草案如下范畴有下列意见:

  • 立法目的
  • 法例的适用范围
  • 发出价单的作用
  • 采用统一标准计算面积
  • 开售前预留单位
  • 没收订金的百分比

立法目的

谘询文件指出,建议法例旨在提高一手住宅物业销售安排的透明度和公平性,并务求在保障消费者和容许发展商继续因应市场情况作出商业决定之间,取得平衡。

在市场透明度方面,草案有较全面、详细和明确的规定,要求发展商须向准买家提供一些重要的物业资讯,涵盖售楼说明书、价单和示范单位等方面。消委会相信准买家可以获得这些资料,有助作出更明智的抉择,减少有关的纷争。

不过值得深思的是,资讯是否「及时」提供及对准买家是否「实际有用」,亦非常重要 [2]。消委会认为,若草案只着重提高资讯「透明度」,在实际执行时未必能体现一个「公平」及「有销售秩序」的一手住宅物业市场,便不能为消费者提供全面而有效的保障。举例说,草案规定发展商须在价单上列出一定数量的单位售价,以增加资料的透明度,但却未有规定确保发展商最终会向公众出售该些单位(详见下文)。

在一手住宅物业的买卖中,买方(即个别置业人士)与卖方(即发展商)地位并不对等。卖方无论在推售楼盘的时间、单位定价和发售数量的控制,抑或对楼市状况的掌握,都较一般准买家有绝对优势,甚至拥有强大的专业团队为其出谋献策。反之,很多准买家往往只能依从发展商所提供的资料及销售安排,作出他们人生中一个重大的置业决定。

故此消委会认为,要平衡买卖双方的利益,草案必须以保障消费者为首要的立法目的,并以提高一手住宅物业销售的「透明度」、「公平性」以及「有销售秩序」为规管原则。

法例的适用范围

另一个关键问题,是草案的适用范围是否涵盖所有销售予公众的「一手楼」,令所有一手住宅物业买家得到有效保障。

早前,消委会分别在新闻发布会及呈交政府的信件中,表达对法例的适用范围(即「一手楼」定义) 的关注,要求政府在草拟法例时,必须清楚釐订「一手楼」销售的定义及各项豁免安排,避免出现混淆或被操控的机会。

消委会关注草案并未有完全堵塞这方面的问题。草案采用的定义流于狭窄,做成不少灰色地带。

就草案第4(1)条 [3]所指的条件,消委会关注法例的适用范围将局限于「不曾有买卖协议为之订立的住宅物业」。换言之,法例的规管目标将以住宅物业曾否订立买卖协议作为界定标准。消委会认为,如果物业曾订立买卖协议便不属「一手楼」而可免受规管,将严重削弱草案的适用范围。

虽然草案第4(7)条指,「就第(1)款而言,倘若多于一个住宅物业如第45(2)(a)、(3)(a)或(4)(a)条所述般,在一份买卖协议之下售予一人,该协议不得视为已为该等物业中的任何一个而订立」,但单以是否曾有「一份」协议或售予「一人」作为规管的界限,很容易让发展商透过不同方式逃避规管,例如:将整幢物业售予多于一人或多于一间子公司、或订立多于一份买卖协议、又或将物业分拆售予多于一间子公司,然后经由该等子公司转卖给个别消费者。上述做法,会藉着有关物业牵涉多于一人或一份买卖协议,因而轻易迴避这条文的规管范围。

消委会认为,若草案的适用范围不确切,将大大影响其成效,亦可能引致各种争议,无助促进销售秩序。消委会知悉政府现正就草案的适用范围作出修订,以堵塞箇中的漏洞。消委会建议,除修订相关的用词及条款外,在草案中列出规管的基本原则,订明任何售予一般公众人士的一手住宅物业,都纳入法例规管范围,以确保普罗消费者获得更大的保障。

发出价单的作用

有关销售模式方面的规管,消委会欢迎规定发展商须在开售前最少3日公布价单,并且订明每张价单(首张价单及其后发出的价单)所须列出的单位数目下限(见草案第18及20条),让准买家于物业开售前可以掌握合理数目的单位价格资料。

按消委会的理解,草案着重资料披露,却未有具体规定发展商在发出价单之馀,亦必须出售价单上列出的所有单位。发展商可视乎销售及市场情况,保留价单上部分单位不作出售,以及只要符合开售前最少3日提供价单的要求,已可更改该部分单位的售价,而没有违规 [4]。举例说,尽管价单列有50个单位,但发展商在开售时可以只推出当中10或20个单位发售,而非出售全部50个单位。在这情况下,准买家即使取得价单作参考,实质意义不大,因最终也要待发展商决定是否发售价单上的全部或部分单位。

虽然草案第34(1)(b)条,规定发展商须于开售前公布发售单位的数目, 但并不等同明确规定发展商必须发售曾公布的价单上所列出的全部单位。现时有关行业商会发出的相关指引 [5],指明价单列出的单位为「可供出售」("put up for sale")的单位。消委会认为,草案较有关指引更为宽松,草案必须在这方面作出更清晰的规定。

消委会担心,容许保留已列出在价单上的单位而不推出发售,会导致部分单位有机会在其后发出的价单重复出现的现象,不单令草案订明须列出单位数目下限的规定,变得没有实质意义,亦会令单位供应讯息混乱 [6],及可能构成向市场提供错误信息(misinformation)或误导准买家,窒碍市场有效运作。

为提高透明度和进一步保障消费者,消委会强烈要求政府竭止现时一直为公众垢病的「唧牙膏」卖楼方式。消委会认为,发展商发出价单前,必定已作出精密的成本计算,及充分掌握物业的成本及目标利润数据,方釐订售价及决定开售时间,所以作为公平买卖的最基本要求,发展商应作出承担,按价单列出的售价发售所有在价单上的单位。

事实上,上述建议与草案第22(2)(a)条规定发展商必须按价单上的价格发售单位的精神源出一彻,目的为提高单位售价的透明度及肯定性。一手住宅物业应该跟其他在市场上销售的商品一样「明买明卖」、「明码实价」,让消费者可以在较明朗的销售情况下作出其购买决定。

采用统一标准计算面积

消委会支持草案对长久以来都有争议的楼面面积定义,作出清晰的界定。消委会支持采用统一的标准去表达面积 [7]。虽然现时「实用面积」的计算是将墙身面积亦计算在内,很多准买家认为并不理想,希望可以知道单位的「内笼面积」。但在权衡之下,消委会接受以该统一的「实用面积」定义来计算及标示单位面积及呎价,并将此项要求延伸至楼宇的广告及其他宣传资料之中,以达到清晰、准确和一致性。

消委会建议,拟设立的执法机构在过渡期内加强消费者教育,协助公众适应使用「实用面积」作价格比较。

开售前预留单位

有关开售前预留单位事宜,谘询文件建议,在一特定时间前,不能作任何预留单位的安排,不论有否涉及支付金钱。而供公众考虑的特定时间,包括「公布价单」日期及「正式开售」的日期。

就容许发展商或地产代理在公布价单后预留单位及收取款项(包括向准买家「收票」或接受「订金」或「登记费」或以任何方式预留单位)的建议,消委会忧虑这做法不单让销售活动早于单位正式发售前已开始,亦会变相令规管发展商在正式开售前公布发售的安排,变得没有实际意义。此外,亦可能衍生一些有损市场正常运作的情况(例如:向落订的准买家作出不实的优先选择承诺、将公开发售的单位拨作预留令销售透明度减低)、助长更多投机活动(例如:在开售前发放一些高收票的虚假消息,以推高单位售价和销情),以及令消费者在未有详加考虑的情况下便仓卒入市。

消委会认为,应规定在单位正式开售前不能预留单位,以确保销售能够有秩序地进行,并公平对待所有准买家。

没收订金的百分比

草案第39条容许买家在签订临时买卖合约后3个工作天内,单方面决定退出拟进出的物业交易,但代价是被没收楼价的5%。对准买家来说,这是一个非常高昂的代价。

消委会认为,这安排不可视为给予买家「冷静期」。买家在签订合约后,只有短短3天的时间考虑是否签订买卖合约,抑或被没收高昂的订金,这安排反映买卖双方的成本及处理风险能力并不相称 [8],另一方面,消费者行使「冷静期」的权利,亦不应因楼市的升跌或因为打击炒家的政策而被剥削。消委会建议政府考虑降低被没收金额的水平,政府可参考新加坡和澳洲的做法,容许发展商没收相对较低的金额。

总结

消委会期望草案尽快通过,并建议政府订立一个检讨的时间表,便利稍后研究修订加入一些在短期内未能作出定论的部分。

为确保草案能够真正有效保障一手住宅物业买家,消委会重申,政府务须釐清立法目的和法例的适用范围,并尽快修订相关的草拟条文;此外, 草案亦须彻底改变一向以来为公众垢病的不良销售模式,包括规定发展商若发出价单就必须作出承担,按价单列出的售价发售所有在价单上的单位。

注:

1.     不良销售手法包括:发放一些准买家难于查证的物业成交消息(例如:天价成交、极速售罄、某名人购入物业),混乱市场销情、抬高楼价和夸大销售表现;以「唧牙膏」方式卖楼逐少分批推售单位,令准买家不能确实知道市场可供出售单位的供应情况;提供一些无助准买家准确了解物业及单位的资料 (例如:以改装、拆除门墙或设置较细型家俱的示范单位,令参观者不能准确掌握单位的面积、楼层编号「跳层」未能有效反映楼宇的真实高度);以画家手笔或电脑图片美化楼盘所在地点及邻近环境,制造脱离现实的构想图;采用一些可能令准买家不能较理智地作置业决定的销售模式(例如:将开售时间延至晚上较后时间进行、容许销售人员在销售处及附近地方对准买家进行不断游说及滋扰)等等。

2.     例子(1)-披露物业成交资料的建议时限为24小时至而并非「实时」更新(建议中发展商须于签署临时买卖合约后的24小时内,将成交资料载入有关项目的成交纪录册并在其楼盘网站公布,但正如谘询文件所指,香港物业市场波动大,对准买家来说,可在签定合约前"即时"知道最新的成交量、成交价格和可供购买的单位数目,更具参考价值);例子(2)-向准买家提供「楼层高度」资料而并非直接提供单位地板面至天花板的「楼底高度」(建议中发展商须提供单位楼面至上一层单位楼面高度(指楼层之石屎地台面与上一层石屎地台面之高度距离),和楼层的楼板厚度(但不包括灰泥),对准买家来说,他们都会想直接知道单位的实际楼底高度,而非只约略知道或须根据有关数据自行计算)。

3.     草案第4(1)条 - 本条例适用于位于香港境内的发展项目中不曾有买卖协议为之订立的住宅物业。

4.     除规定发展商要列出一定数量的单位(第18条)外,草案亦规定发展商必须按价单上的价格发售单位(第22(2)(a)条),不过,条例(第17(4)及22(2)(b)条)亦同时容许发展商修改价单以反映单位的售价变动。

5.     据香港地产建设商会2010年6月发出的指引,第4项提及「…大型发展项目每一批出售单位的首张价单则须最少提供五十个单位或该批可供出售的单位的百分之五十,兩者以较高者为准。」

6.     在草案建议下,发展项目的首张价单须列出不少于项目单位数目的20%或50个单位,兩者以较大者为准;其后每张价单须列出项目单位数目的最少10%的售价。以一个拥有100个单位的发展项目为例,该项目的首张价单须列有50个单位,其后发出的价单每张须列有10个单位。但正如前述,由于项目发展商可以保留首张及其后价单上部分单位不作发售,及更改该部分单位的售价后再推出发售;因此,除首张价单有可能出现不足50个单位可供发售外,第二张及其后发出的价单亦同样可能出现不足10个单位可供发售。此外,第二张价单的单位,可以部分或全部来自从首张价单中被保留不出售的单位,及/或从来没有在该项目的任何价单中列出的单位;同样地,第三张价单及其后价单亦可能依循这方式,将一些曾经在之前价单出现但保留不出售的单位,经重新订价后才再推出市场发售。在这种销售模式下,该项目每张价单真正可供发售的单位数目有机会少于草案所订明的单位数目下限,加上部分单位有可能在其后发出的价单重复出现,未必能够做到提高市场透明度。这最终可能沦为发展商测试市场反应的工具,助长「唧牙膏」卖楼方式,会令单位供应讯息更为混乱。

7.     自80年代初以来,消费者委员会已参与讨论住宅楼宇面积的量度和定义问题。1985年,消委会与九个团体,包括专业团体及政府部门提出一套标准方法去量计「实用面积」。1986年以后所有楼宇的买卖合约均列出「实用面积」,唯地产商仍可以在售楼说明书内以不同标准或方式描述单位的尺寸。经过多年讨论,统一的「实用面积」定义终于在2008年10月10日起正式采用,所有经地政总署新批出的预售楼花项目,必须在其售楼书中依循统一的「实用面积」定义及表述方式。然而,多年来「建筑面积」仍未有统一的定义。不同的发展商都采用统一定义,对准买家来说十分重要,「实用面积」让他们清晰掌握他们可全权拥有的单位面积资料,并以同一基准比较不同楼盘的面积资料和楼价,从而作出有意义的比较。

8.     若楼市向好,相信发展商不会担心买家轻易「挞订」。若在跌市的情况,一般买家除非愿意付上高昂的金钱代价,否则在临约的条款下须在三个工作天内签订合约,及承受楼价下跌的风险。反之,无论楼市升或跌,发展商拥有较大的控制能力,包括:可因应市况调整推出单位的时间和发售单位的数目,以及变动单位的售价(例如透过修改售价,或在公布价单后保留部份价单上的单位不作发售),以达到减低风险或维持/增加盈利。从公平交易角度来说,发展商较个别准买家处于优势。