消费者委员会就行为守则指引呈交立法会《2010年竞争条例草案》委员会的意见书

2011年7月20日 年月日
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引言

1.    消委会于今年5月曾就《2010年竞争条例草案》(《条例草案》)有关第一和第二行为守则和草案内容的概括性行为标准向草案委员会提交意见。现就《条例草案》的第一行为守则指引提交进一步意见。

消委会立场

2.    消委会重申其一贯立场,支持本港引入竞争法,藉以确保市场的自由竞争,提高经济效率,及令消费者受惠。消委会相信竞争法监管下存在公平竞争的市场,各企业或业务实体(以下统称 "企业")不得联手私下订定价格或限制价格竞争;企业因应竞争的压力,会将商品价格维持在合理甚至低价水平。竞争压力亦可驱使企业在市场推出更多的商品种类、更具创意的服务和产品和更好的售后服务,因而令有不同喜好和需要的消费者得益。

3.    消委会不同意《条例草案》不可解决垄断问题的有关论点。《条例草案》中禁止企业滥用相当程度的市场权势进行反竞争行为的第二行为守则,已涵盖反垄断法的基本精神及重点,与其他地区『反垄断』的规管分别不大,可对付垄断问题,防止垄断继续扩大。

4.    消委会发觉就竞争法的公开讨论中,着眼点都侧重不同行业的自身利益,很少提及社会整体经济效益和消费者福利。现时全球已有百多个经济体系实施竞争法,禁止合谋定价和滥用市场权势,目的是要确保市场竞争、保障消费者。

5.    如果不予监管严重反竞争协议等合谋定价行为,面对成本上升和通货膨胀,不论是大中小企业、及是否拥有市场权势的企业都可能会为保障自身利益,合谋将成本加幅完全转嫁给消费者,损害消费者和公众利益。明显例子有今年运输业商会和食品制造商商会分别公开在报章上公布联手加价。

6.    虽然香港是一个自由市场,政府采用开放市场政策,但如果滥用市场权势不受监管,拥有市场权势的企业可以筑起进入市场的人为障碍,以具排斥性的行为或掠夺式行为,直接或间接令市场没有竞争,结果导致消费者没有选择,迫于接受高昂价格。

7.    电讯市场提供了一个明显例子,如果没有《电讯条例》中监管拥有市场优势的电讯服务供应商的条款,电讯管理局就不能防止拥有市场优势者,利用既得市场条件阻碍后来进入市场的竞争者开展不同价廉物美的电讯服务,假使最初没有开放拥有市场优势者的第二类互连,今天香港的固网电讯服务就不会有实质的竞争。

8.    消委会相信,一条好的竞争法例应该能够消除进入市场的人为障碍,防止合谋定价、分配市场、拥有市场权势者扭曲自由竞争等反竞争行为。竞争法必须能有效对反竞争行为产生阻吓作用和保障消费者,否则设立竞争法将起不到任何作用。

对行为守则指引的意见

9.    消委会同意《条例草案》的第一行为守则指引将 "协议"一词赋以广义解释,以包括具有或不具有法律效力的书面或口头协议,以及所谓的"君子协议"。这广义解释有助将来的竞争事务委员会(竞委会)调查和惩处「合谋定价」、「围标」、「分配市场」、「限制生产」等公开进行或秘密进行的「严重反竞争协议」。

10.    就可能违反第一行为守则的行为例子,本会建议指引应将有关例子分类,将「合谋定价」、「围标」、「分配市场」、「限制生产」等直接严重损害消费者权益的反竞争行为协议归纳为第一类,其他为第二类。全球实施竞争法的经济体系对第一类反竞争协议都有非常严格的监管,即使中小企业也得不到豁免。反之,第二类协议对市场竞争的影响,跟同谋者的合共拥有的市场占有率有关,而低额市场占有率者之间的协议影响相对轻微。就第二类协议引入「低额模式」豁免,减低监管成本,消委会认为可以考虑。

11.    消委会同意指引所言,如协议的目的是妨碍、限制或扭曲在香港的竞争,竞委会无须证明该协议有反竞争效果,亦可认定有关协议违反第一行为守则,惟 有关协议目的可能造成的限制竞争效果必须显着,对于指引进一步提出,如存有反竞争目的的协议即使实行亦只可能对市场竞争造成极微影响,则可能被认为不受第一行为守则所规管,消委会对指引这部份有保留,消委会建议这后者的处理方法只应用在第二类协议上。

12.    就第二行为守则指引和市场定义指引,消委会需多些时间研究,因为这关乎《条例草案》能否有效达到防止垄断继续扩大的目的;纵使《条例草案》并没有针对市场结构或规范市场结构问题,消委会相信如果第二行为守则指引能有效地防止具排斥性或掠夺性的反竞争行为,有助对付垄断问题,令关心香港垄断问题的消费者支持《条例草案》。

结语

13.    现时社会有不少讨论或就《条例草案》提出相关建议,例如调整罚则和私人诉讼等。消委会认为,《条例草案》的执行细节可以再作讨论;对各种意见应持开放态度。

14.    消委会的竞争法工作小组将继续研究,日后就第二行为守则指引和市场定义指引和其他事宜得出意见当向法案委员会提交进一步意见。