消费者委员会就「香港旅游业的运作和规管架构检讨」向立法会经济发展事务委员会提交的意见

引言

1. 消费者委员会(消委会)乐于就香港旅游业的运作和规管架构的检讨，向经济发展事务委员会提出意见。

改革方向的基本原则

2. 因应旅游业的急速发展，行业的运作模式不断演变，消费者对加强旅游权益保障的诉求日益增加之下，旅游业继续以行业自律的规管方式是否切合时宜，是一个迫切的课题，这不单涉及旅游业，亦与旅客的消费权益，以及其他相关连经济活动息息相关。

3. 就政府谘询文件建议的四个改革方案，消委会认为，在衡量不同方案时，应考虑所涉及的规管模式能否符合以下一些根本性的原则：

• 全面及有代表性：有效的行业监管力架构须拥有充分权力监管旅游业的整体运作，不只限于检视旅行代理商的财务状况和规管其运作，亦须包括直接规管领队和导游等前线员工的行为操守；
• 认受性：规管机构须具备公信力及独立性，获得社会广泛认同和支持，以增加公众对行业的信心；
• 公正性：持平及有效处理从业员与旅客间的问题，不论投诉人是外游或访港的旅客，他们的消费权益都同样得到重视；
• 问责性：若发牌及规管工作由同一机构一并处理，可相辅相成，有助加强监管行业的效力；以及
• 可持续性：规管架构须具灵活性及能因时改变，以便能配合及促进旅游业的持续发展。

改革方案

4. 方案一（增加旅游业议会的非业界代表）和方案二（将议会部分职能转移至政府）某程度来说仍然是沿用双轨规管制度；如果旅游业议会的行业自我规管角色不变，两个方案下产生的架构，其认受性及问责性不足的问题仍有待解决。

5. 近年旅游业引起不少关注，当中涉及外围及内部问题，例如：内地放宽旅游到港旅游令内地旅客及相关投诉增加（旅客投诉数字见附件）、一些导游不当或高压式的推销手法、行业「自己人管自己人」的批评等。方案一及方案二以斩件（头痛医头、脚痛医脚）方式改革旅游业议会，相信难以有效处理上述问题，以及回应公众对加强旅客保障的诉求。

6. 方案三及方案四建议由独立机构或政府部门取代旅游业议会，负责全面规管旅游业的工作。相比之下，消委会认为方案三及方案四在独立性、公信力和认受性方面，较之方案一及方案二可取。在监管效益方面，方案三及方案四下执行统一发牌及规管工作，可增强监管机构对牌照持有人的规管能力，亦可减少架床叠屋，有助理顺规管政策。

7. 此外，方案四提到由政府统筹旅游政策、规划及规管，相信有助政府掌握市场发展及推行政策。然而，该新设的政府部门在定位及职能方面，会否因为要兼顾较多范畴，而拖慢大众关注急需改善的旅客权益保障工作呢。消委会认为，无论最终选取的是方案三或方案四，制定相关规管机构的成立目的时，保障旅客权益必须置于最先位置。

结语

8. 旅游业作为影响本港经济的服务行业，其规管制度的严谨性应与其重要性相称。消委会期望，政府及行业把握今次机会推行彻底改革，保障旅客的消费权益，促进旅游业的健康发展，令香港经济可持续在行业的带动下保持兴旺。

附件：消费者委员会有关旅客的投诉数字