消费者委员会就「建议成立独立保险业监管局」谘询文件呈交立法会财经事务委员会的意见

2010年10月12日 年月日
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引言

  1. 消费者委员会(消委会)乐于向财经事务委员会提出对成立独立保险业监管局(保监局)的意见。
     
  2. 一直以来,当讨论专业界别的规管问题时,社会人士倾向从专业运作的角度出发,以致关注点往往落在「外行人管内行人」及其恰切性等问题,而甚少从消费者角度探讨行业自我规管能否有效保障消费者权益。

消费者投诉数目上升

  1. 消委会收到有关保险业的投诉,由2000年1月起计平均每年接近400宗,2010年1月至8月则收到230宗,十年来消费者的保险投诉数目有上升趋势(见附表)。
     
  2. 有关的投诉性质,除了恒常出现的问题,包括保险公司拒绝承保、保费增幅过高、拒绝或拖延赔偿、以及销售代理(就红利保证、供款年期、中途退保等事宜)提供失实或误导资料外,近年增加了新兴投资相连保险产品的投诉(2007年31宗、2008年51宗及2009年42宗),所涉及的问题亦愈来愈复杂。
     
  3. 消委会认为,如果消费者权益在行业自律的机制下未能获得充分保障,应研究其他监管模式,例如成立独立的监管机构。

公众对行业自我规管缺乏信心

  1. 行业自我规管,优点是规管者熟悉行业运作,相信可以较易掌握问题所在从而快捷处理及解决。但另一方面,不少意见认为行业团体在处理涉及业界本身的投诉时,「自己人管自己人」的模式有欠中立,令外界质疑由业界支持的行业团体,是否起到有效的监察作用。
     
  2. 保险业由三个自我规管机构去规管中介人,存在角色及潜在利益冲突。因机构属会员资助的行业团体,为免招致会员投诉,有可能对严厉执行纪律处分有所顾忌。纵使它们已加入一些非业界人士参与处理投诉,亦难以消除公众认为它们会偏袒业界的印象。
     
  3. 再者,这些机构的调查及惩处权力有限,不能作出全面有效的规管。例如:不能翻查公司的文件和帐目(因属同行之间的商业秘密)以便进行详细调查;由于惩处方式以暂停或取消注册为主,刑责较重,这些机构因而可能从宽处理犯规者。
     
  4. 此外,现时监管较为分散,消费者寻找正确的单位处理他们的投诉并不容易。由独立的法定机构直接处理行业监管及纪律等问题,可以较为客观及公正,其公信力及认受性亦会增加消费者对保险业的信心。

独立的保监局

  1. 消委会支持成立独立的保监局,改善现有保险业监管架构,加强保障现有及将来的保单持有人的利益。就谘询文件的其他建议,消委会有以下意见:

监管职能

  1. 关于赋予金融管理局与保监局类似的权力,让金管局规管销售保险产品的银行职员的操守,消委会认为宜小心处理,避免出现监管重叠,导致监管成本增加,最终可能转嫁予消费者;或由于权责不清以致出现监管缺口,甚或在规管上(法规及执行方面)出现不一致的情况,因而引致监管套戥,不利于保障消费者。
     
  2. 此外,保监局与将来成立的投资者教育局,以及其他相关机构在推动消费者认识保险产品的教育工作方面,亦必须建立紧密的合作安排,避免浪费资源。
     
  3. 在消委会接到的保险投诉中,有不少是涉及消费者投诉保费增幅过高,以及被误导而购入不合适的保险产品。消委会相信,公众对作为独立机构的保监局有一定的诉求,祈望它能够担当积极的角色处理他们的问题,从而有效保障保单持有人的权益。

徵费

  1. 谘询文件建议,保监局的部分经费来自就所有保单徵收保费的0.1%的徵费,而最终保监局70%的开支将由此项徵费支付。但文件未有交待保单徵费由谁支付。
     
  2.  参考香港很多监管机构(例如金管局、积金局和存款保障委员会等)及外地的金融监管机构(例如英国Financial Services Authority、 加拿大the Office of the Superintendent for Financial Institutions、美国 Federal Deposit Insurance Corporation),监管机构的经费主要由行业负责,而不会由消费者负责支付监管行业的成本。
     
  3. 消委会认为,政府有需要向公众清楚交待保单徵费由谁支付。

    - 消委会不支持由保单持有人直接支付徵费,亦反对将监管行业的成本转嫁予消费者。

    - 徵费若由行业支付,消委会建议政府须设置保障措施,以确保保费不会因而被不合理地调升。
     
  4. 若政府最终不采纳国际间的一般做法,决定保监局的经费由保单持有人直接支付,消委会认为,必须清楚向公众交待徵费的用途,包括用于保障保单持有人权益的工作范畴和成效,以及这方面的工作支出占保监局支出的份数。
     
  5. 在收费结构方面,消委会建议,可考虑引入服务相关的费用,例如向被投诉的机构收取处理投诉的费用,以反映涉及的调查工作的成本。

结语

  1. 本港作为国际金融中心,消委会认为,加强对保单持有人的保障是急切及必需做好的工作!
     
  2. 政府早于2003年已作过类似的谘询,唯一直没有太大进展,如今再次提出成立独立的保监局,消委会希望能够加快立法工作,令市民能够得到更佳保障!

附表:消费者委员会有关保险业的投诉

年份 保险投诉数目
2000 246
2001 338
2002 380
2003 472
2004 401
2005 404
2006 414
2007 398
2008 425
2009 447
2010 (1-8月) 230
共: 4,155