就《私营医疗机构条例草案》向立法会法案委员会提交的意见

2017年10月9日 年月日
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引言

1.       消费者委员会(消委会)欢迎政府制订《私营医疗机构条例草案》(《条例草案》),就4类私营医疗机构(即医院、日间医疗中心、诊所及卫生服务机构)订立新规管制度,以取代已不合时宜的《医院、护养院及留产院注册条例》(第165章)和《诊疗所条例》(第343章)。

2.       消委会原则上支持《条例草案》的规管方向,尤其留意到现时拟订的《条例草案》内某些条文,相比2014年《私营医疗机构规管咨询文件》(《咨询文件》)作出的建议,回应了保障消费者权益的部份诉求。举例来说,《条例草案》(一)订明私营医疗机构负责人的要求及责任[1],当中规定机构持牌人或医务行政总监须为该机构的运作负上涉及牌照有关责任,持牌人尤其为设立和执行有关机构中的病人护理的质素,以及病人的安全事宜的规则、政策及程序负责;亦规定出任医务行政总监的资格、经验和为注册医生或牙医的年资,以及医务行政总监须时刻为该机构的日常管理及采纳和实施关于在该机构提供的医疗服务的规则、政策及程序负责;(二)订立两层投诉管理制度[2],由《咨询文件》建议只适用于私家医院涵盖至所有受规管的私营医疗机构,更能全面保障消费者权益;(三)订明获准机构须确保处所在结构上与任何提供非相关服务的处所分隔,及获准机构须有直接而非与其他处所共用的入口[3],免得公众对获准机构提供的服务范围及种类产生误会,如有某些处所设计成「诊所」的格局或令人认为两者是有关联;(四)列出不得用于处所(获准机构除外)的名称或描述的词语[4],例如:医院、诊所、治疗、诊断、医学及医疗,相信有助厘清及识别现时市场上出现林林总总的医学美容疗程、治疗等是否由受规管机构提供;(五)订明营办没有牌照的私营医疗机构的罚则[5],医院类别为罚款500万元及监禁5年,非医院类别为第6级罚款[6]及监禁3年,相比《咨询文件》就有关罚则的建议(分别为监禁2年及3个月),此等监禁年期应更能反映私营医疗机构所提供之服务涉及的风险和其违反条例规定对消费者健康和利益之影响的严重性。

3.       下文将阐述消委会就《条例草案》中其他条文及相关事宜的意见。

医学治疗或医疗程序

4.       《条例草案》第12条规定任何并非医护专业人员的人,不得在任何例外处所以外的处所,为正在罹患(或可能正在罹患)任何疾病、受伤、精神上无能力或身体伤残的另一人,施行医学治疗或医疗程序及在施行该治疗或程序时导致该另一人受人身伤害,一经定罪,可处监禁3-7年。然而,《条例草案》并无订明非医护专业人员在例外处所(根据《条例草案》内有关「例外处所」的定义,包括领有牌照的私营医疗机构)内施行医学治疗或医疗程序及导致另一人受人身伤害的监管和罚则。

5.       虽然现行法例的规定,医护专业人员在香港执业前,必须向有关管理局或委员会注册。有关医护专业人员各管理局或委员会组织,独立处理及监管其医护专业人员的行为。但具体提及非医护专业人员如进行医学诊断或施行医药治疗而导致该人受人身伤害的法律责任的法例却不多,除第161章《医生注册条例》提及不是注册医生的人,对某人进行医学诊断或施行医药治疗而导致该人受人身伤害,即属犯罪。本会认为《条例草案》亦应清楚订明禁止非医护专业人员在领有牌照的私营医疗机构内施行医学治疗或医疗程序而导致该人受人身伤害。有关人士和有关私营医疗机构的持牌人和医务行政总监若违规,也应须负上法律责任。

6.       另外,消委会认为《条例草案》应在第103条赋予卫生署署长(署长)权力,可就有关医疗程序和医学治疗的具体范围发出规管指引,以应对市场和医学技术的发展,在不断更新和演变的医疗程序和医学治疗出现变化时,署长可适时地就有关治疗和程序应否在受监管处所进行作出指示。例如:指引可説明现时政府研究必需由医护专业人员运作受规管的医疗仪器涉及有关的医学治疗,和卫生署指明必须由注册医生/注册牙医施行的美容程序,若其涉及相当程度的风险,应订明必须在领有医疗机构牌照的处所进行。规管指引除了令市场有更清楚的规管讯息,有助当局更有效应对涉及高风险的医疗仪器/医学治疗或美容程序的事故时,如DR医学美容集团「毒血针」事件,适时可就情况评估风险,发出指引,以防止事故重复出现,并能令消费者进行这些程序和治疗时,得到更多的保障。

规管工具

7.       消委会知悉《条例草案》中订明规管措施,以处理违反法例及发牌规定(包括违反实务守则)的行为,而有关规管工具包括暂停相关私营医疗机构提供服务和撤销牌照的权力及罚款[7]。消委会建议,除上述规管工具外,《条例草案》可赋予署长权力,向未达至违反法例及发牌规定,但有不良作业模式或手法的持牌私营医疗机构发出警告信或劝喻,以及早警告及纠正不良操守。

投诉时限

8.       《条例草案》第84(2)(b)条订明,投诉委员会可于以下情况下,拒绝委出个案小组以考虑某对机构投诉—该投诉所关乎的事件,在该投诉作出当日超过2年前发生。消委会认为政府应在执行的可行性及消费者利益上,检视是否可以延长作出投诉的时限。

9.       根据澳洲新南威尔斯州的《医疗投诉法令》(The Health Care Complaints Act, New South Wales of Australia),其作出投诉的时限规定为5年;而香港医务委员会(医委会)的投诉及纪律研讯则没有规定作出投诉的时限,当事人可随时作出投诉,虽然医委会亦在其网页表明,若投诉涉及的事情在很久以前发生,便可能难于处理,建议投诉人尽快通知他们。

10.       由于一些因医疗事故或处理不当的医疗程序而对当事人健康所产生的影响或所引致的后遗症未必会在短期内出现或被当事人察觉,而且当事人在向投诉委员会作出投诉前已经历第一层投诉机制而相信会消耗了一段时间,故此,消委会建议政府检视延长公众可向投诉委员会作出投诉的时限之可行性,例如延长至5年或不设时限,让受屈消费者能够行使投诉权利。

小型执业诊所

11.       在《条例草案》第41条下,小型执业诊所(即以独资经营的个人营办的诊所或由不多于5名注册医生或注册牙医营办的诊所)将获豁免;第43条订明,只要诊所的经营人无3间或多于3间的其他豁免诊所便可符合要求。消委会认为这豁免安排有可能会产生法例漏洞,假设有5名注册医生共同经营一间小型执业诊所,他们又各自再有两间小型执业诊所,换言之这5人群体将可掌管及经营11间诊所。根据《条例草案》他们会获豁免,不受规管。在这个例子中,若这10多间诊所是有联系,它们的规模和经营模式可能与法团组织管理的诊所(由连锁医疗集团营办,受《条例草案》规管的诊所)并无很大分别。若不堵塞这漏洞,会形成规管不平衡,影响市场发展。

12.       据立法会参考文件(FH CR 3/3231/16),现时香港约有5,500处所(500间日间医疗心中心和5,000间医科及/或牙科诊所),当中 70% 是小型执业诊所,大多会符合获得豁免的资格。消委会建议当局订立机制监管此等小型执业诊所的营商行为。如发现获豁免的小型执业诊所作出不良营商行为或有触犯《条例草案》下受监管机构的条款之嫌,署长可作出适当措施处理问题。

收费透明度

13.       《条例草案》第61条订明,私营医疗机构的持牌人,须将署长指明的、关于该机构提供的收费项目及服务的价目资料,供公众人士知悉。此外,第62及63条订明,医院的持牌人也必须就署长指明的某些治疗及程序,设立服务费用预算制度和公布过往费用及收费的统计数据。据悉,卫生署现正开发网页,列出常见手术或程序,以提供服务费用预算,同时方便病人查阅私家医院在各自网站公布的收费统计数据。

14.       消委会建议,卫生署应更有效地利用收集到的收费统计数据,就医院提供的费用预算及相关的实际收费资料进行分类,并在每隔一段时间(例如2-3年)研究市场收费情况,公布结果,一方面可让消费者知悉费用预算与实际收费差别的趋势,另一方面若当局发现两者有显著差别及幅度有增加趋势,应予以检视。

结语

15.       消委会认同有确切需要改革现行的私营医疗机构规管制度,以更有效地保障消费者健康及权益。故此,消委会期望政府考虑上述建议并尽快落实《条例草案》。


[1]《条例草案》第38、47、51、52、53及55条。
[2]《条例草案》第64、65 、71-91条。
[3]《条例草案》第66及67条。
[4]《条例草案》附表7。
[5]《条例草案》第10条
[6] 根据《刑事诉讼程序条例》(第221章),第6级罚款为10万元。
[7] 《条例草案》第28、29、32 、33及34条。