《立法会证券及期货小组委员会 -「证券及期货条例草案」》消费者委员会意见书

2000年6月20日 年月日
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引言

1.    消费者委员会就「证券及期货条例草案」(条例草案)向立法会证券及期货小组委员会,提交以下初步意见。消委会将于二○○○年六月三十日递交意见书的限期前向政府提交一份完整的意见书。

2.    在本文件中,消委会会集中对条例草案中有关消费者保障及市场竞争的条款作出回应。有关课题为:

  • 市场失当行为
  • 对市场失当行为的民事制裁
  • 法定私人诉讼权
  • 投资者赔偿
  • 虚假公开讯息诈骗或欺骗行为
  • 防止客户资产流失
  • 管理层的责任
  • 向核数师索取纪录及文件

3.    此外,消委会亦就此机会就下列两项课题提交意见:

  • 经纪最低佣金制度
  • 进入本地证券及期货交易所竞争

消委会的回应

市场失当行为

4.    在一九九八年九月 [1] 消委会提交的回应中,消委会建议政府成立市场失当行为审裁处,处理造市及其他市场失当行为。消委会很高兴政府采纳了此意见,并对政府在条例草案中加入有关条文予以支持。

5.    在先前提交的意见中,消委会亦指出在英美等国家的股票交易所,亦受当地的竞争事务管理局管辖,目的是为监察交易所会员有否作出限制及扭曲竞争的行为。

6.    消委会亦曾提议,在本港未有制订一套反竞争法例之前,政府应把有关违反竞争的行为,纳入市场失当行为的定义中。然而,在条例草案中有关市场失当行为的定义,并未包括违反竞争行为,例如:操纵价格,串通投标,反竞争的纵向限制,滥用市场地位等等。

7.    消委会欢迎政府设立市场失当行为审裁处,以及订明有关操纵市场行为的条文。但消委会重申先前的建议,认为政府应把有关违反竞争的条款,纳入市场失当行为的定义中,除非有关行为得到证监会豁免。

对市场失当行为的民事制裁

8.    消委会欢迎政府的建议,采纳刑事及民事并行的制度,处理市场失当行为。如用民事途径建议,将令市场失当行为审裁处更灵活地施行制裁,同时就一些重大的案件保持原有的刑事制裁,反映政府阻吓失当行为的认真态度。

法定私人诉讼权

9.    消委会欢迎政府给予投资者一个法定的私人诉讼权,让投资者向作出失当行为或提供虚假消息的人士追讨赔偿。此外,消委会亦支持条例容许将市场失当行为审裁处的裁定,作为私人民事诉讼时的证据。

10.    为加强对投资者协助的实际效用,消委会建议证监会研究如何让小投资者认知及行使新赋予他们的权利。当然,消委会会继续努力向投资者灌输这方面的资讯。此 外,消委会亦建议证监会成立一个拥有足够资源的组织以集中支援投资者。在此投资者支援组织未成立之前,证监会应自行向投资者提供支援服务,这服务可延伸至 包括:通知有关投资者所涉及个案的裁决,及投资者是否符合赔偿资格,以及在一些重要的个案中,为投资者申请赔偿及给予金钱援助。

11.    消委会相信随着越来越多香港市民参与股票市场,为取得长期收入及退休保障,上述所提出的各项建议对保障投资大众十分重要,并且能确保大众的信心。特别是小投资者,他们一般缺乏专业知识,足够的金钱和资讯,保障自己的权益。

投资者赔偿

12.    政府拟成立一个新的独立机构(名为投资者赔偿公司),处理投资者赔偿事宜。

13.    为保障公众利益,消委会认为此赔偿公司应为独立机构,由业界及其他代表公众利益人士组成。消委会支持政府设立投资者赔偿公司的建议。

14.    新赔偿建议对小投资者提供一个以每名申索人为单位的赔偿机制。消委会在未得到有关细节(例如:赔偿上限及范围等)之前,未能肯定投资者是否会获得比先前以每名经纪为单位更佳的补偿机制。然而,消委会要强调的是,新赔偿机制所提供的保障不能少于旧有的机制。

15.    对于赔偿上限,此课题牵涉到究竟投资者是否应有十足的赔偿,或是投资者须要负责一部份的损失。十足的赔偿能充份保障投资者及促进投资者信心,但有意见认为 给予十足的赔偿亦可能会令投资者容许股票经纪从事不顾风险的行为。此外,十足的保障亦会增加此赔偿机制的成本,而最终被转嫁到投资者身上。

16.    政府可考虑引入一个「逐步递减」的赔偿机制(即是,首部份的投资会得到十足的赔偿,而剩余部份只得部份赔偿)。目前,在英国的投资者赔偿机制 [2] 中,每名投资者的投资金额中的首三万英镑会得到十足保障,其后的二万英镑可获九成赔偿,每一索偿限额最高为四万八千英镑。为索偿设上限及引入共同保险制, 可令投资者小心选择应与哪些经纪进行交易,此亦反映投资者须为其决定负上部份责任。不过,这是假设了投资者对赔偿机制的安排有深入认识,并以此作为其投资 决定。其它欧盟国家最少给予九成的赔偿额,或设立一个赔偿上限。其它国家如加拿大、日本、美国等则提供十足赔偿(即没有共同保险),但设有赔偿上限。

17.    消委会知道,证监会与及香港交易及结算所有限公司会就此事作出商讨,消委会恳请当局在未有决定前,就此课题作公开谘询。

虚假公开讯息诈骗及欺骗行为

18.    条例草案200条,明确规定任何人士如因倚赖任何证券或期货合约的虚假或具误导性的公开讯息而遭受金钱损失,可以索取赔偿。这条文旨在确保一些未归入证监会监管的权力范围内的人士,发出公开讯息时应尽量小心及尽应尽的努力。

19.    条例草案第292条把现有诈骗或欺骗行为的罪行重新制定。消委会欢迎加入上述两项条文,因条文可促进投资者保障。

20.    消委会亦希望在此向政府提出一个相关连的问题。现时有关误导及欺骗行为的条文在商品说明条例中有列明,条例规管范围包括禁止作出虚假商品说明、虚假标记和错误陈述。但商品说明条例祗适用于商品,并不适用于服务。

21.    因此,消委会觉得政府既然重视误导及诈骗行为对证券及期货市场的影响,亦应对其它服务行业作出同样的监管。因此,消委会恳请政府引入一套全面性,并通用于各行业(包括提供服务及售卖货品的行业)的法例,禁止误导及诈骗行为。

防止客户资产流失

22.    为防止客户资产流失,条例草案赋予证监会权力要求经纪将其名下客户的资产转移到合适的保管人。消委会欢迎这安排,因可妥善保障客户资产。

管理层的责任

23.    条例草案规定「负责人员」(即负责直接监督经纪行的人士)必须获证监会批准。条例草案亦带出「管理层的法律责任」这概念,无论「负责人员」及持牌法团本身,均须对法团违反若干基本监管规定的行为负上法律责任。

24.    消委会相信高层管理人员必须为自己的行为或遗漏,及法团的违规行为(若适用)承担责任。要求「负责人员」对持牌法团的违规行为负起责任,不单能有效规管管理人员的行为,亦使有关人员在作出决定前,能谨慎及尽责,以确保投资者的利益。为此,消委会十分支持政府的建议。

向核数师索取纪录及文件

25.    在目前法例中,证监会有权向上市公司对其文件或纪录展开初步调查。但是,据谘询文件所述,证监会并没有权增补或核实一间上市公司或其集团公司交出的纪录或 文件中的资料或其解释。这往往使证监会无法确定一间公司的簿册或文件纪录所载的交易或声称作出的交易的真实性质。条例草案堵塞这方面的漏洞,授权证监会可 向第三者,例如核数师取得文件。消委会认为赋予证监会此权力,可使证监会能更有效地展开其调查工作,保障投资者权益。

其他

经纪最低佣金制

26.    消委会先前曾向政府建议,因应证券及期货市场渐趋全球化,对经纪最低佣金的限制应予开放,从而增强本地经纪的竞争力。

27.    此课题在条例草案内未有提及,虽然政府已计划在2002年废除此制度,但在面对其他国家的竞争(例如,星加坡及台湾会较香港更快撤除最低佣金制),本港亦应尽早撤消这制度。

进入本地证券及期货交易所竞争

28.    根据条例草案,只有联交所,香港交易所或任何其他以香港交易所作为控制人的公司,在得到证监会认可的情况下,才可以在本港经营股票或期货市场。这亦即是说,联交所仍继续享有其市场垄断地位。

29.    虽然政府在联交所作为唯一市场运作者一事上已有定案,但在讯息万变的市场环境下,政府应采取开放的态度,不时检讨这项决定,以配合市场的转变。
 

1.    消委会曾分别于一九九八年九月及一九九九年八月就证券及期货市场的改革,向政府提交意见。

2.    英国财经市场现正进行一重大改革。其财经服务及市场条例草案建议设立单一赔偿机制,处理索偿事宜。新赔偿机制会在法例生效后开始运作,使投资者可直接向该机制索偿。