過去30年來,消費者對境外物業的需求持續增長,除了個人投資、退休、或供子女留學等不同用途,全球利率偏低和資金的自由流動等因素,均促使本港買家放眼境外物業。隨著2019年中央政府頒布24 項政策措施促進大灣區發展,並加強區內城市之間的通訊和交通聯繫,相信未來會有更多港人在大灣區「一小時生活圈」內生活和工作,對購買境外物業的意欲將進一步提升。
鑑於香港境外房地產市場萌芽,早在1990年代末,法律改革委員會曾發表報告,建議立法約束在港推廣或銷售的境外未建成住宅物業的誤導性廣告,並同時提出,除卻個人出售單一住宅的情況,均應由香港的持牌地產代理處理。1997年地產代理監管局(地監局)成立,並根據《地產代理條例》,通過發牌制度規管行業。然而因應當時規管地產代理進行本地物業的銷售工作有較高的優次,純粹處理香港境外物業銷售的地產代理和營業員,則根據其後制定的《地產代理(豁免領牌)令》(豁免令),只要符合一定要求,則可獲豁免而無須取得牌照,故非持牌地產代理和營業員(非持牌地產代理/營業員)亦可向消費者提供銷售境外物業的服務。有見於購買境外物業動輒過百萬元,並存在較高的風險和不明朗因素,為保障消費者權益,消費者委員會從多角度檢視現行法例和監管架構是否存在漏洞,分析業界有否出現不良營商手法,並於今天(2021年10月28日)公布題為「境外置業添保障」研究報告。
調查結果發現,目前除持牌地產代理及營業員外,獲豁免的非持牌地產代理和營業員,以至不受《地產代理條例》和監管部門規管的境外物業發展商,均有在港銷售境外物業。不論從廣告資訊或直接銷售的過程中,一般消費者均難以分辨是否由持牌或非持牌營業員負責銷售,並存在監管漏洞;此外亦發現業界無論在資料提供的全面性或準確性均有不足,豁免聲明亦無統一表達方法;以及相關銷售廣告手法誇張誤導,以至準買家支付的訂金和留位費欠缺冷靜期等保障機制。有見及此,報告提出5大建議,倡議本港全面強化境外物業銷售監管,以保障廣大消費者的權益。
本報告檢視了在本港進行境外物業的銷售手法和法例監管、根據本會及相關部門接獲的投訴個案,分析消費者面對的困難和消費陷阱;並進行印刷、線上和電視媒體的廣告調查;派員以神秘顧客的方式,親身走訪20個商戶合共36個境外樓盤,掌握業界營銷手法等第一手資料;並比較全球7個司法管轄區的監管制度和保障消費者措施,供本港借鏡參考。
現行條例及牌照要求未能全面規管境外物業銷售
本港目前規管境外物業銷售活動的法例及監管架構主要包括:《地產代理條例》及豁免令、地監局發出的執業通告、《證券及期貨條例》中涉及的集體投資計劃,以及《商品說明條例》。其中《地產代理條例》列明,必須持有地監局發出牌照的地產代理和營業員,才能同時從事本地及境外的物業銷售服務。然而條例中的豁免令列明,如純粹處理境外物業的非持牌地產代理或營業員,並在收據、單張、小冊子等文件,或任何廣告中列明其本人並無處理香港任何物業的牌照(「無牌聲明」),則可獲豁免,無須向地監局領取地產代理牌照,或遵從營業員牌照的規定。
地監局在2017年發出編號17-03(CR)執業通告,要求持牌的地產代理和營業員推廣銷售境外未建成物業時,必須對相關發展商及其項目進行盡職審查,提供書面法律意見和相關銷售文件,並規管其廣告及宣傳品的內容,違者將受到紀律處分。然而,相關條文只適用於境外未建成的物業,同時非持牌地產代理及境外發展商均不在地監局條文規管之列。
報告指出,豁免令及執業通告容許非持牌代理及營業員銷售境外物業的做法並不理想,或會造成規管上的漏洞,包括:非持牌地產代理和營業員可如持牌者一樣,提供境外物業銷售服務;更甚者,持牌地產代理亦可聘請非持牌銷售員,不但削弱消費者在條例下的保障,更令他們混淆兩者身份,誤以為相關境外物業銷售工作由持牌營業員處理,有可能影響其判斷。
由於非持牌的地產代理或營業員無須遵從地監局對持牌者的要求,致使兩者在規管上寬緊不一,較難監管其銷售行為和操守。報告亦指出,無論檢視境外樓盤銷售廣告及神秘顧客的調查均發現,非持牌地產代理及營業員不遵守相關條例的情況較持牌者顯著。例如不少非持牌營業員並沒有按豁免令規定,在宣傳資料或個人名片上列明並非持牌營業員。
此外,針對境外物業銷售的宣傳及廣告內容,不應只適用於持牌地產代理。目前來自不同司法管轄區的地產發展商,均無須透過任何本地的地產代理,可直接在港宣傳推廣其發展項目。同時,由於境外地產商並非在港「從事地產代理的工作」,故不受地監局及其相關的《地產代理條例》和執業通告所規管,如若出現不良銷售行為亦較難監管。
涉及境外物業銷售的投訴飆升
報告檢視2017年至2020年不同機關,包括:警方、海關、地監局、證券及期貨事務監察委員會(證監會),以及本會接獲境外物業銷售的投訴個案,整體而言均呈上升趨勢。本會自2017年至今年8月,共接獲261宗消費者投訴,平均損失金額高達$36.8萬港元,涉及物業的平均價值接近$180萬港元。本會接獲的投訴顯示,75% 的投訴人通過香港報章廣告獲悉境外物業項目,近 70% 的投訴人參加了展銷會或代理籌辦的講座,而93%的交易發生在香港。此外,近9成個案涉及地產代理,當中6成個案涉及非持牌代理。投訴種類則包括:提供不準確或具誤導性的資料、重要資料遺漏或沒有提供,或準買家難以取回留位費或訂金。
廣告誇大誤導、無牌聲明混亂不清
由於買家對購買境外物業一般並不熟悉,因此非常依賴各種媒體的宣傳廣告提供的資訊。本會檢視去年11月至12 月期間,從印刷媒體、線上平台,和電視收集合共約1,300則有關發展商或地產代理的境外物業銷售廣告。調查發現98% 的印刷廣告,以及 60% 的線上廣告均包含本地聯繫方式,故大多數廣告都有濃厚的香港元素。
本會分析相關廣告內容,發現各種問題,包括:廣告內容含糊和具誤導性,如聲稱海外置業為移民捷徑,亦有以提供不同的禮品、禮遇,甚至以免息分期貸款來利誘買家。此外,本會的投訴個案及廣告調查中發現,為吸引顧客,不少商戶標榜租金保證或不切實際的高租金回報為餌誘,然而其中一些項目可能屬集體投資計劃,如事先沒有取得證監會授權或認可,銷售這些產品有機會觸犯《證券及期貨條例》。另外調查發現,不少廣告就豁免令的無牌/免責聲明沒有統一的表述方式。是次研究中,接近3成半的地產代理印刷廣告,列明關於豁免的無牌聲明,即代表其為非持牌地產代理。另外,只約2成半的廣告提供了牌照號碼,惟當中逾半亦有作出無牌聲明,表示這些持牌地產代理所僱用的是非持牌營業員,這些五花八門的表達方式,一般消費者或難以理解;至於廣告中的無牌/免責聲明的字體大小亦沒有統一規定。其中1成的印刷廣告,更模糊至難以清晰閱讀,而線上平台方面,免責聲明往往放置在廣告的末端,讀者需多番向下滾動頁面,才能閱讀相關聲明,容易被忽略。
營業員所提供資訊欠準確甚或誤述
疫情較穩定後,本會亦派員以神秘顧客的方式,親身走訪20個商戶,合共36個境外樓盤,涉及8個司法管轄區,以探討業界的營銷手法,並親身體驗買家在過程中面對的各種問題。走訪的商戶分別為19個代理和1個發展商,當中15間為非持牌代理,惟只有3間代理的營業員,分別於小冊子、宣傳單張及/或名片中列出無牌聲明,其餘12間均沒有提供相關資訊,消費者根本難以辨識所面對的地產代理是否持牌或屬非持牌營業員。
調查又發現,9成商戶在提供的銷售資料、按揭資訊及建議等文件中,例如小冊子、宣傳單張等,均寫上免責聲明,避免為所提供的資訊準確性負上責任,惟沒有營業員向本會的神秘顧客提及免責聲明,有側重保障商戶之嫌。另外,由於現時未有強制要求非持牌營業員需如持牌營業員般,於推銷前進行盡職審查,非持牌營業員所提供資訊的準確性存疑。在神秘顧客調查中,曾發現非持牌營業員所提供的資訊經已過時,甚至誤述;本會人員在其中2次親身走訪過程中,營業員僅提供日文小冊子及宣傳單張,更聲稱儘管不懂日語,仍然能靠自身專業經驗及猜測文中含義來進行日本物業買賣。
另外,19名營業員中,只有1位主動披露與發展商之關係,表示消費者無須支付佣金。經神秘顧客追問後,其餘18名營業員才願意披露支付佣金細節。營業員亦缺乏就有關境外物業買賣風險、法律或專業意見,向潛在買家提供足夠資訊,令人關注營業員的質素之餘,亦難以為準買家提供適切資訊作明智決定。
借鏡其他司法管轄區以加強監管
本會檢視了7個其他司法管轄區就銷售境外物業的監管措施,包括澳洲(新南威爾士州)、加拿大(卑詩省)、中國內地、馬來西亞、新加坡、台灣,以及英國,發現有較嚴謹的條例及指引,規管境外物業的營銷及宣傳廣告。其中4個司法管轄區(加拿大、馬來西亞、新加坡、台灣)均要求銷售境外物業的代理商必須領有牌照,並在推廣銷售相關物業前提供盡職審查,相較本港只規管持牌地產代理或營業員銷售境外未建成物業的規管,對消費者提供更大的保障;值得注意的是加拿大(卑詩省)規定,準買家支付的訂金須由當地的信託基金保管,確保發展商不能將相關訂金用於項目建築或市場推廣上,同時提供7日冷靜期,以保障買家的權益。
綜合調查結果發現,大多數出現的問題均與境外一手住宅物業有關,其潛在風險相類近及涉及較多消費者的利益;至於大多數境外二手住宅物業的賣方為個人而非發展商,每個個案都有其獨特性,潛在風險也因個案而異;至於境外非住宅/商業物業銷售的問題,則很多時候需要代為管理服務包括辦公室、酒店和購物中心,並可能有一定租金回報或保證等,較有可能屬於由證監會所監管的集體投資計劃。因此,消委會的5大建議集中於境外一手住宅物業的銷售上,重點如下:
建議一:規定所有從事銷售香港境外一手住宅物業的地產代理及營業員須根據《地產代理條例》取得牌照
由於現行規例存在漏洞,容許非持牌代理和營業員透過豁免令,獲得豁免進行境外物業買賣,一旦交易出現問題,亦難以受地監局條例規管。加上持牌代理可以聘請非持牌營業員處理境外物業銷售工作,容易對消費者造成混淆。本會建議修訂豁免令第 2(a)條,由原先訂明如任何人「純粹就香港以外地方的物業」作出《地產代理條例》第15或16條所提述的任何事情,則獲豁免而不受領取地產代理牌照或營業員牌照的規定規限,改為「純粹就香港以外地方的物業(除一手住宅物業外)」,令銷售境外一手住宅物業地產代理或營業員均受到《地產代理條例》的監管。本會深信,引入相關修訂將為地產代理帶來更透明及公平的市場競爭環境,有助提升服務質素及增加消費者的保障。
建議二:將現行就資料披露及廣告宣傳的法定責任擴展至銷售境外一手住宅物業的地產代理
本會建議根據《地產代理條例》,向從事銷售境外的一手住宅物業的地產代理加入法定責任,包括將現時僅適用於香港住宅物業,即條例中的第36及44條有關資料披露和廣告內容監管的規定和指引,進一步擴展至境外一手住宅物業。
建議三:加強規管銷售境外一手住宅物業的地產代理的資料披露和廣告內容
本會建議修訂和更改執業通告,對提供給準買家最主要的4 份文件,包括:盡職審查報告、法律意見、書面警告聲明,以及銷售資料單張,提出更多規定;並加強對廣告內容的要求:
- 盡職審查報告:須包含報告發行人的名稱、所屬機構、專業資格等,以及列明資料的最後更新日期,以確各項保資訊有適時更新。地產代理同時須另擬一份文件,總結銷售的負面或潛在負面發現,讓準買家在決定購買前能充分知悉各負面因素;
- 法律意見:建議擴展至說明按當地法律法規,是否有保障訂金的機制,或對非本地人取得當地貸款的限制;
- 警告聲明:建議應加入不同方面的警告,包括有關買方在完成交易時是否有足夠的財務資源及一般貸款事項、匯率浮動風險、賣方可能無法兌現任何承諾或租金收益、延遲交樓及對非本地居民在當地購買物業的限制等。此外,亦需提醒準買家,亦需提醒準買家在銷售階段中獲取的資料可能不受法律約束等;
- 銷售資料單張:建議提供的地圖或圖則,應按比例繪畫、統一採用測量面積標準、列明境外物業使用權的限制和權益,以及提供監管境外物業相關法例/監管機構的網址鏈接等資料,確保消費者充分及準確掌握購買境外物業的資料和面對的風險;
- 廣告內容方面,除現行規定外,在提供重要基本資訊時,例如銷售資料單張須清晰易明、廣告不得誇大或在要項上提供屬虛假或誤導的資訊(包括發展商財務狀況、項目實際位置和價格等),以至就指定警告語句的印刷廣告字體大小,和於電子媒體廣告的出現時間亦應有所規定。
建議四:倡議就留位費引入強制冷靜期
購買境外物業涉及管轄權和財務安排事宜,既複雜又存在風險,不同營業員提供眾多條款細節,消費者需要更多時間去審視相關資料,再決定是否繼續進行交易。本會倡議為準買家提供不少於7日的留位費冷靜期,讓消費者在作出重大承諾前,可有更多時間研究和查詢。若準買家於冷靜期內,決定不繼續交易,消費者理應可以收回全部或部分的留位費,但鑑於消費者已享受了獨家銷售特定物業的機會,地產代理或賣方亦可能因此蒙受損失,以及有成本開支,基於公平和合理的原則,本會認為地產代理可從留位費中扣除合理而不過多的行政費用。
建議五:不排除以漸進方式強制由持牌地產代理/營業員進行所有境外一手住宅物業的銷售
本會理解,按照自由市場的原則,並沒有法律規定賣方必須透過地產代理,方可銷售境外物業,故本會經全面考慮後,將研究報告的建議集中於境外一手住宅物業的銷售上。若落實上述1至4 項建議,並在推廣相關公眾教育後,仍未能為消費者提供足夠保障,例如相關不良營商手法持續增加、未能鼓勵消費者透過地產代理購買境外物業,本會認為應檢視是否需要實施第5項建議,即以循序漸進的方法引入規定,要求在香港銷售境外一手住宅物業的賣方,都必須持有香港地產代理牌照,或不論本地或海外發展商均要與香港地產代理合作方可銷售,令消費者獲得更大的保障。
本會深信,境外物業銷售需要一個嚴謹和完善的制度,以保障消費者。當中必須透過全面的規管法例、行業自律,以及持續的消費者教育,多管齊下,方能令市場健康發展,香港整體經濟得益。
「境外置業添保障」研究報告全文,請瀏覽:www.consumer.org.hk/tc/advocacy/study-report/purchase-of-poh