为个人化点对点交通服务注入竞争动力 立法规管网约车 提升消费权益

2017年11月28日 年月日
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为个人化点对点交通服务注入竞争动力 立法规管网约车	提升消费权益

科技发展打破不少传统市场运作多年的既定模式,近年打着「共享经济」旗帜的网约车服务,颠覆了全球多个国家地区的传统的士业生态,本港的士业亦同样面临挑战。香港的士服务质素一直为人诟病,网约车的兴起,为消费者提供更具个人化及有效率的配对服务,但亦衍生监管和对消费者安全保障的问题。消费者委员会一直高度关注相关议题,并完成《更多选择 更佳服务 个人化点对点交通服务市场竞争研究》报告,建议政府以循序渐进方式开放预约服务市场,为网约车和的士业缔造公平竞争环境,增加选择和提升服务质素。
 
经研究海外经验和不同规管政策,消委会认为在考虑对现有的士行业影响的同时,为减少进入市场的障碍和促进创新,规管网约车的重点应集中于乘客安全和营运效益,并引入机制以支持政府可以有效执法和管制交通。消委会建议规管模式可分为网约车平台、车辆及司机3种不同的营运许可证,并订立车辆和市场新进入者限额,清楚区分的士及网约车服务市场范围;并为网约车平台营运者、车辆和司机订立清楚管制要求,以达至改革个人化点对点交通服务的目标。
 
站头、街道截车和预约服务
 
本港个人化点对点交通服务市场分为站头市场、街道截车市场和预约市场三类服务。这三大市场存在互相竞争关系,如规管得宜能改善服务质素和消费者的行为习惯。现时只有的士可以透过站头及街道截车接载乘客,对消费者而言,的士服务的收费划一,获取服务只依靠「先进先出」或「随机配对」方式,亦难以从汽车颜色和司机辨识优劣,所以的士被视为同一服务。的士司机亦毋须竞逐顾客选搭,难于建立长远的客户关系,欠缺改善服务的动机。
 
至于预约市场,目前分别有的士、已取得许可证的出租车及网约车提供相关服务。它们在数量、价格、预约方法、车辆种类、司机要求和投诉途径等均有分别,然而,因市场上站头、街截的士供应充足,加上出租车及网约车的供应少、规模细,而网约车尚未合法,令预约服务未能有充分发展,促进竞争。
 
近年先后有多个网约的士平台推出市场,但在功能方面未够完善,反而有机会令司机更容易「拣客」,加上使用传统的士电召中心召唤的士的乘客愈来愈少,只会有更多的士和消费者选择在站头和街道截车,使整体市场更缺乏竞争动力。
 
由于缺乏竞争,尽管去年的士乘客量只占本港所有公共交通工具的7.4%,但交通咨询委员会的数字显示,有近半(46.4%)涉及公共交通的投诉及建议与的士有关,当中包括司机拒载、无礼貌及滥收车资等问题。碍于现时出租车牌照属永久性质,政府无法在牌照中加入新条款以加强规管,亦无法以服务质素理由收回持牌人的牌照,令服务质素停滞不前,难以改善。
 
世界各地以不同取态和政策面对网约车服务
 
网约车服务于2014年进入香港市场,为消费者就车款、司机,以及价格进行配对,更加入实时因应交通状况预估所需时间及显示车资的功能,吸引大众选搭。但一如世界各地,其后陆续引发保险、乘客安全,以及合法性等问题。
 
消委会的研究报告详细审视内地、亚洲及欧美9个不同市场对网约车的取态和营运模式,分析利弊,显示全球不同地区应对网约车服务进入市场的取态大致分为三大方向:
 
1. 为网约车及的士服务创造公平竞争环境,主要例子有北京、新南韦尔斯、新加坡及多伦多;
 
2. 全面开放网约车服务,只会透过轻微修例作出规管,但尽量不干预市场发展,例如伦敦及纽约;
 
3. 对现有的士服务采取保护措施,如巴塞罗那、哥本哈根及首尔。这种方式虽然可消除网约车的潜在风险,但缺乏诱因改善的士服务。
报告指出,当决定改革和开放市场时,较平衡方式是循序渐进发出网约车营运许可证和分别对车辆和司机作出规范,逐渐引入竞争。
 
此举的优点在于当地政府能有效监察及控制网约车对整体运输交通所带来的裨益和影响。更重要是,政府较容易在改革的过程中制定或修定要求,加强乘客安全保障,从而改善交通服务质素。然而其缺点是需要较长的时间才可反映出对的士整体服务的改变。
 
至于全面开放市场的方式,则对出租汽车数量不设任何限制,藉此引入网约车服务。其好处是实时为市场带来竞争,但须小心衡量对传统行业及路面交通的影响。
 
以现存制度为基础 在预约服务引入竞争
 
衡量各方利弊,消委会认为采用循序渐进的方式,可以减低网约车在科技发展及大数据下对现有的士行业所造成不可避免的冲击。作为第一步,政府可考虑向网约车营运者发出营运许可证,规范网约车在合适的限额下经营,为市场注入可控的动力,并朝向一个更开放、以市场为本的制度发展。
 
消委会建议政府,利用现时由运输署署长发出的1,500个私家服务出租汽车许可证为起点,容许网约车加入服务,并以发牌制度分别规管网约车的平台、车辆及司机。其中网约车平台牌照可根据市场反应及开放速度而调控,根据海外情况,发牌数目可由3至11个不等。持牌网约车公司必须在乘客预约时,提供预算费用、附加费及路线等数据,让乘客决定是否乘搭。而为保障消费者的权益和安全,许可证可具体列明以下的条款:
 
  • 聘用网约车司机前须进行背景审查,确保司机是合适人选
  • 确保网约车司机已购买保障乘客的汽车保险
  • 妥善保存接载行程记录
  • 为乘客提供有效意见收集和司机过往服务评分的渠道
 
网约车辆牌照方面,可以现时申请出租车许可证的方式批出网约车牌照,新增牌照可有7年营运时限,由提供网约车的公司或司机自行持有;网约车的车龄须少于7年,并保持良好状态;不同车种都可申请,收费可因应车种、服务自由定价。
 
至于网约车司机牌照,应规定司机最少有3年驾驶经验,必须通过背景审查,并且具有合资格语文水平及有良好健康状况。
 
消委会深信为个人化点对点交通服务市场引进一个包括的士和网约车服务的平行体制,在加强竞争的好处下,能够提升市场参与者的服务质素。假以时日,当规管网约车的架构趋向更适合开放市场的框架,可考虑在公众利益的大前提下,逐渐开放整体市场,全面引入竞争。
 
随着本港人口增长、旅客数目持续增加,加上人口老化的趋势,长者的活动能力受限制,点对点汽车服务的需求将不断增加,政府需审时度势,在供求仍未失衡之时,未雨绸缪,拥抱信息科技,尽快落实长远政策。 
 
对于政府提出专营的士试验计划,批出3个营运牌照,各设有200辆的士的车队。消委会认为,相对现时整体逾18,000辆的士,提供服务的规模有限,消费者难以感受到效益。即使日后要扩大车队数目,既要解决资金之余,亦要考虑车辆增加对整体交通的影响。消委会建议,如在专营的士计划推行一段时间后,发现未能达到预期效果,政府便应积极考虑消委会上述提出的方案。消委会亦观察到为面对网约车的竞争,不少地区亦有改善传统的士服务措施和培训,可以借镜。
 
香港过去有不少藉改革及开放传统市场取得成功的例子。譬如今天本港成为亚洲的电讯中心,亦是藉开放电讯市场取得成果。面向科网高速发展的年代,消委会期望政府以更具前瞻性的策略,藉科技发展的契机引入网约车服务,不但为消费者提供多一个安全及优质的乘车选择,更可透过引入竞争,提升整体交通运输服务的质素,奠定香港在数码世界中的智能型城市地位。

資料來源:更多选择 更佳服务 - 个人化点对点交通服务市场竞争研究