消费者委员会就谘询文件检讨有关落实全面开放本地固定电讯网络服务市场的实施事宜向立法会资讯科技及广播事务委员会提交意见

2001年11月12日 年月日
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引言

1. 消费者委员会很高兴有机会就全面开放本地固定电讯网络服务市场问题向委员会提交意见。

2. 消委会欢迎电讯管理局(电讯局)开放本地固定电讯服务市场和就2003年全面市场开放步骤谘询公众。今年九月,电讯局曾就互连及有关竞争事宜谘询业界。消委会相信一个适当的互连政策,对达成竞争效果的开放市场政策极为重要。

3. 本会就互连政策及汇流监管提供的意见,希望能帮助政府解决在新竞争情况下浮现的问题。

4. 过去数月,业界代表曾多次对本会表达对现时监管制度的关注。本会亦曾就有关事宜在今年二月向委员会提交意见。本会今次意见亦反映本会对业界关注的看法和本会过往的立场。

开放政策

政府目标

5. 消委会非常了解在开放市场期间,为达到预期市场结构的改变,适度干预是需要的。市场开放如要产生市场竞争的压力,需要一定程度上的干预去确保有效的互连安排,达致政府一九九四年所订立的电讯市场政策发展三大主要目标:

  • "- 向社会大众提供各式各样高质素的电讯服务,而收取的价格要合理;
  • - 所提供的电讯服务,务符合经济效益;以及
  • - 在现在及下一世纪,香港应继续成为亚太区卓越的通讯枢纽。"

6. 而且,正如一九九四年的概况文件所述,"现有的网络商与网络商之间的收费原则反映了政府希望社会各阶层尽快享受到竞争的好处",以及"预期电讯管理局会确保制订一套用户认为明智及方便的安排,使他们可以自由接驳互相竞争的电讯服务,从而作出选择。"

7. 正如公开报告指出,政府预期在二○○二年底前,有竞争性选择的固定电讯网络达致市场比率百分之五十。(引自呈交立法会科技及广播事务委员会之资料文件,截至二○○二年底本地三间固网服务商之网络及服务复盖范围目标)

过渡措施

8. 本会明白为了更快在电讯服务市场上引入竞争,及给与消费者可供的选择,电讯管理局有必要制定互连费用的原则,从而弥补在固网市场发展初期,网络商与网络商之间有关议价能力的分差。因此,本会明白过渡时保障竞争的干预措施,能帮助新固网服务商成长至某一程度上,在新的自由市场机制下,有能力相比或甚至压倒现有营办商的垄断能力。

现时之市场情况

政府目标

9. 自暂停发出固网服务牌照限期延长的二年以来,业内人士曾多次向本会提及新固定电讯网络服务商的市场占有率仍然未有改善,未能伸展至整个香港市场。事实上,虽然市场参与者宣称地区性复盖,在于住宅用户方面已接近政府所订下目标的百分之五十,但其中一位固定电讯网络服务商则声称新加入的固网服务商只占实际市场百分之五的比率。而另一位固网服务商则认为新固网服务商的市场活动只集中在盈利比较好的商业用户,而忽略了利润较少的住宅用户市场。这些都反映鼓励竞争而设定的监管机制,如上文所述之目标,未能达致所有预期效果。

10. 这不禁令人怀疑,未来会否有足够竞争在市场出现,满足所有电讯用户需要。我们担心市场情况未能令竞争对手因彼此拥有相若竞争位置,能互相商议出一些有效率解决问题的方案来。反之电讯商日渐转化为依赖或利用监管环境,透过电讯管理局的决定及干预,去达到某些商业目标之情况出现。

适度的互连费用

11. 在这种情况下,消委会认为电讯管理局在制定其工作时,焦点应集中以设施为本的竞争,相信无论以前或现在,这都仍然是鼓励竞争的最好方法,赖以达成政府的目标。

12. 互连政策扮演着一个重要的角色,可引导公司注重投资网络基建,带来长久动态效益,从而惠及整体经济和消费者。原则上,比对提供一个「建立或购买」的静态选择,互连费用应能合理和平均地补偿营办商在网络设施上的效益投资成本,鼓励市场参与投资网络基建。

13. 当市场上有多个不同的接达网络,有相比等量电讯流量时,充足的双向互联才会出现。在订立政策时,动态效益与静态效益的取舍,很大程度上影响市场发展,能否出现提供广泛服务规模较大的经营者。

14. 如有足够网络供应时,网络之间的竞争将会淡化电讯管理局在互连费用决策上的仲裁角色。足够的竞争还可使互连费用带到一个由市场决定的有效益水平上。

15. 因此,消委会认为在检讨互连方法时,监管者如何行使监管权力,重点应该放在确保政府以电讯设施为本的竞争,目标使用户可享受竞争带来的好处。特别是在鼓励营办商着重有效网络建设投资,本会相信「向前看」的成本计算方案是为适合的,更容易带来竞争。

可量度目标

16. 在本会先前呈交上立法会资讯科技及广播事务委员会的文件中,有关扩大电讯网络服务之复盖问题中提及制定市场竞争目标的意见,如市场占有率,可以用作衡量互连安排的效益。定期公布新固网商业务进展,如市场占有率和地区复盖情况,提供一定透明度给消费者,让大众知道现时促进竞争的监管机制能有效地达致预期目标。

17. 在着手进行此项工作时,本会强调电讯局有需要认定竞争的好处是要令各阶层的电讯用户受惠。不单靠市场比率来量度竞争程度,鉴别地区性和用户背景的复盖范围,也可用来检讨政府整体的目标。

汇流规管

18. 过去电讯局提出有关公共交换式电话网络可能被宽频或互联网规约网络所取替之趋势的问题。业界讨论后,认为在汇流技术发展过程中这是不可避免的趋势。政府的目标是在合理的成本和最佳之经济效益的原则下,提供广泛而高质素的电讯服务给社会大众,有需要利用所有可供使用的网络。这涉及跨越不同技术平台的网络互连的政策问题。

19. 在互连谘询文件中,电讯管理局认为有关互连原则的检讨,固定电讯网络服务,公共流动无线电话网络和公共非专利电讯服务网络要分开处理。在一个科技急促发展的环境里,政府实在有必要在横跨不同技术平台或不同汇流技术的互连政策上,采取近似的原则。在此原则下,每种技术都被容许在相约环境上竞争,而不会违反政府一向主张的技术中立立场。

20. 事实上,要挑选一项成功的技术或最好的技术平台是一件艰巨的工作。消委会相信此等问题应留待市场自行决定,而不应利用不同的处理方法,例如不同的互连原则,从而去引导投资者对不同科技的选择。

21. 此外,另一个重要的问题,就是应该配合一个怎样的监管制度,在新汇流技术环境中鼓励全方位发展及提供足够的监管。

22. 一些业内的意见认为引进全面广泛涵盖的竞争法是有必要的,进而取替现时以直接行政监管及因应个别行业特定方式的规管制度。要实行一套全面的竞争监管系统,是要适用于所有市场参与者,毋需界分其经营行业。如地产、广播、内容供应等。

23. 自一九九六年消委会发表「公平竞争政策:香港经济繁荣之关键」报告之后,消委会一直支持香港有需要设立公平竞争委员会执行全面竞争法。现在消委会仍然坚持这方法去解决竞争问题。

24. 然而,因电讯行业某些特点与别不同,现时仍需要继续实行一些监管措施,针对这行业的运作情况。例如,现有处于瓶颈位置的地区性回路问题及其他对新经营者和现有的市场参与者有关的基础建设所带出的接达问题,正由于这些与别不同的特点,加上固网电讯市场现时仍没有主要结构性的改变,继续使用直接的行政手段干预确实有其需要,单依靠电讯业的竞争法未必能处理所有问题。

25. 关于处理一些反竞争行为,消委会明白要配合电讯发展服务,一个偏重培养新经营者的监管制度,可能会令供应电讯有关的产品和服务之市场动态竞争受影响。

26. 但是电讯业和广播业都是极为复杂的行业,这行业结合了横向及纵向市场结构而成,竞争或许仍未全面建立。市场占有者有机会从事一些违反竞争的行为。正因下游市场竞争者大都要依赖市场占有者的网络和设施,故有营办商大有可能透过其缺少竞争的市场之优势进行一些反竞争性的补贴。增加其在有竞争的市场或竞争正显露的市场中之市场能力。成为缔造公平营商竞争环境的威胁。

27. 在这些情况下,消委会将不愿意支持减少针对广播业及电讯业所设立的特别措施,除非有市场结构条件,竞争基础已达致一定程度,可以影响或抵消市场占有者的市场能力,同时能逐渐减少破坏竞争活动出现。

28. 要带来以上良好的营商环境,除可依赖继续推动有效益设施为本的竞争外,或企业自行重组,藉此除去透过某市场优势去提升其整体市场能力,为要达致其整体集团广阔目标的诱因。