為個人化點對點交通服務注入競爭動力 立法規管網約車 提升消費權益

2017年11月28日 年月日
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為個人化點對點交通服務注入競爭動力 立法規管網約車	提升消費權益

科技發展打破不少傳統市場運作多年的既定模式,近年打著「共享經濟」旗幟的網約車服務,顛覆了全球多個國家地區的傳統的士業生態,本港的士業亦同樣面臨挑戰。香港的士服務質素一直為人詬病,網約車的興起,為消費者提供更具個人化及有效率的配對服務,但亦衍生監管和對消費者安全保障的問題。消費者委員會一直高度關注相關議題,並完成《更多選擇 更佳服務 個人化點對點交通服務市場競爭研究》報告,建議政府以循序漸進方式開放預約服務市場,為網約車和的士業締造公平競爭環境,增加選擇和提升服務質素。

經研究海外經驗和不同規管政策,消委會認為在考慮對現有的士行業影響的同時,為減少進入市場的障礙和促進創新,規管網約車的重點應集中於乘客安全和營運效益,並引入機制以支援政府可以有效執法和管制交通。消委會建議規管模式可分為網約車平台、車輛及司機3種不同的營運許可證,並訂立車輛和市場新進入者限額,清楚區分的士及網約車服務市場範圍;並為網約車平台營運者、車輛和司機訂立清楚管制要求,以達至改革個人化點對點交通服務的目標。

站頭、街道截車和預約服務

本港個人化點對點交通服務市場分為站頭市場、街道截車市場和預約市場三類服務。這三大市場存在互相競爭關係,如規管得宜能改善服務質素和消費者的行為習慣。現時只有的士可以透過站頭及街道截車接載乘客,對消費者而言,的士服務的收費劃一,獲取服務只依靠「先進先出」或「隨機配對」方式,亦難以從汽車顏色和司機辨識優劣,所以的士被視為同一服務。的士司機亦毋須競逐顧客選搭,難於建立長遠的客戶關係,欠缺改善服務的動機。

至於預約市場,目前分別有的士、已取得許可證的出租車及網約車提供相關服務。它們在數量、價格、預約方法、車輛種類、司機要求和投訴途徑等均有分別,然而,因市場上站頭、街截的士供應充足,加上出租車及網約車的供應少、規模細,而網約車尚未合法,令預約服務未能有充分發展,促進競爭。

近年先後有多個網約的士平台推出市場,但在功能方面未夠完善,反而有機會令司機更容易「揀客」,加上使用傳統的士電召中心召喚的士的乘客愈來愈少,只會有更多的士和消費者選擇在站頭和街道截車,使整體市場更缺乏競爭動力。

由於缺乏競爭,儘管去年的士乘客量只佔本港所有公共交通工具的7.4%,但交通諮詢委員會的數字顯示,有近半(46.4%)涉及公共交通的投訴及建議與的士有關,當中包括司機拒載、無禮貌及濫收車資等問題。礙於現時的士牌照屬永久性質,政府無法在牌照中加入新條款以加強規管,亦無法以服務質素理由收回持牌人的牌照,令服務質素停滯不前,難以改善。

世界各地以不同取態和政策面對網約車服務

網約車服務於2014年進入香港市場,為消費者就車款、司機,以及價格進行配對,更加入即時因應交通狀況預估所需時間及顯示車資的功能,吸引大眾選搭。但一如世界各地,其後陸續引發保險、乘客安全,以及合法性等問題。

消委會的研究報告詳細審視內地、亞洲及歐美9個不同市場對網約車的取態和營運模式,分析利弊,顯示全球不同地區應對網約車服務進入市場的取態大致分為三大方向:

1. 為網約車及的士服務創造公平競爭環境,主要例子有北京、新南威爾斯、新加坡及多倫多;

2. 全面開放網約車服務,只會透過輕微修例作出規管,但儘量不干預市場發展,例如倫敦及紐約;

3. 對現有的士服務採取保護措施,如巴塞隆納、哥本哈根及首爾。這種方式雖然可消除網約車的潛在風險,但缺乏誘因改善的士服務。
報告指出,當決定改革和開放市場時,較平衡方式是循序漸進發出網約車營運許可證和分別對車輛和司機作出規範,逐漸引入競爭。

此舉的優點在於當地政府能有效監察及控制網約車對整體運輸交通所帶來的裨益和影響。更重要是,政府較容易在改革的過程中制定或修定要求,加強乘客安全保障,從而改善交通服務質素。然而其缺點是需要較長的時間才可反映出對的士整體服務的改變。

至於全面開放市場的方式,則對出租汽車數量不設任何限制,藉此引入網約車服務。其好處是即時為市場帶來競爭,但須小心衡量對傳統行業及路面交通的影響。

以現存制度為基礎 在預約服務引入競爭

衡量各方利弊,消委會認為採用循序漸進的方式,可以減低網約車在科技發展及大數據下對現有的士行業所造成不可避免的衝擊。作為第一步,政府可考慮向網約車營運者發出營運許可證,規範網約車在合適的限額下經營,為市場注入可控的動力,並朝向一個更開放、以市場為本的制度發展。

消委會建議政府,利用現時由運輸署署長發出的1,500個私家服務出租汽車許可證為起點,容許網約車加入服務,並以發牌制度分別規管網約車的平台、車輛及司機。其中網約車平台牌照可根據市場反應及開放速度而調控,根據海外情況,發牌數目可由3至11個不等。持牌網約車公司必須在乘客預約時,提供預算費用、附加費及路線等資料,讓乘客決定是否乘搭。而為保障消費者的權益和安全,許可證可具體列明以下的條款:

  • 聘用網約車司機前須進行背景審查,確保司機是合適人選
  •  確保網約車司機已購買保障乘客的汽車保險
  • 妥善保存接載行程記錄
  • 為乘客提供有效意見收集和司機過往服務評分的渠道

網約車輛牌照方面,可以現時申請出租車許可證的方式批出網約車牌照,新增牌照可有7年營運時限,由提供網約車的公司或司機自行持有;網約車的車齡須少於7年,並保持良好狀態;不同車種都可申請,收費可因應車種、服務自由定價。

至於網約車司機牌照,應規定司機最少有3年駕駛經驗,必須通過背景審查,並且具有合資格語文水平及有良好健康狀況。

消委會深信為個人化點對點交通服務市場引進一個包括的士和網約車服務的平行體制,在加強競爭的好處下,能夠提升市場參與者的服務質素。假以時日,當規管網約車的架構趨向更適合開放市場的框架,可考慮在公眾利益的大前提下,逐漸開放整體市場,全面引入競爭。

隨著本港人口增長、旅客數目持續增加,加上人口老化的趨勢,長者的活動能力受限制,點對點汽車服務的需求將不斷增加,政府需審時度勢,在供求仍未失衡之時,未雨綢繆,擁抱資訊科技,儘快落實長遠政策。 

對於政府提出專營的士試驗計劃,批出3個營運牌照,各設有200輛的士的車隊。消委會認為,相對現時整體逾18,000輛的士,提供服務的規模有限,消費者難以感受到效益。即使日後要擴大車隊數目,既要解決資金之餘,亦要考慮車輛增加對整體交通的影響。消委會建議,如在專營的士計劃推行一段時間後,發現未能達到預期效果,政府便應積極考慮消委會上述提出的方案。消委會亦觀察到為面對網約車的競爭,不少地區亦有改善傳統的士服務措施和培訓,可以借鏡。

資料來源:更多選擇 更佳服務 - 個人化點對點交通服務市場競爭研究