保障消費者權益 電力市場有待改革

2014年12月4日 年月日
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報告全文 (英文版)   | 報告摘要  | 解說

消費者委員會建議,以漸進及綜觀的方式檢視及改革香港電力市場,務求同時能滿足環保要求,以及處理因而出現的價格上升問題。解決方法必須考量香港獨有的情況,尤其是地理上的限制。

現行用來規管電力市場的「管制計劃協議」,在多方面都能完善地為香港提供可靠及可負擔的電力。然而,可預期的是,現行的規管制度未有其足夠彈性應付新的環保政策,以達致未來三十年的減排目標。

歸納國際間電力市場改革的經驗,消委會明白沒有一個規管模式,可以完善地平衡-可靠、可負擔及潔淨能源-相互矛盾的目標,而又不需要在政策上作出權衡妥協。

本會總結,香港有需要改革電力市場的規管制度,但這改變需以遁序漸進的形式進行,確保延續現有模式的優勢,並達成新的目標。

要確保未來的規管框架能促進消費者權益,有意義的公眾參與,以及具透明度的規管是當中兩個重要元素。

若政府選擇在電力市場上引入競爭,公平進入供電網絡是開放市場的關鍵一步,確保新加入者可在不受歧視的條件下進入電網。

而擴大兩電聯網在增進兩間公司的經濟效益的同時,也為發電市場源頭開放提供了發展空間。

結合供應方面的努力,同時提升「需求管理」,獎勵高能源效益和節能工作,相信可令香港電力市場的長遠發展,進一步朝向可持續、更穩健的方向邁進。

消委會指報告的總結及建議,只為電力市場未來政策發展的方向,提供觀點。消委會競爭政策小組主席鄭建韓先生表示:「我們真誠希望報告能從保護消費者的角度,提供一些重要而全面的觀點,促進更多、更條理的討論,向政府建議一個最合適的發展方向。」

這份有170頁的研究報告,旨在就市場的競爭、可持續發展以及規管等三大重點,檢視香港電力市場的情況。

研究報告得到「國際消費者聯會」,一個國際性消費者組織的協作,成立一個專家小組,檢視國際上電力市場規管改革的經驗,以及其對消費者的影響。這些海外經驗,主要涵蓋澳洲、中國大陸、英國以及歐洲國家特別是英國、德國和法國。

而在本地,研究亦廣泛與各持分者溝通,包括商會、專業及行業組織、電力公司、環保團體,學者以及政府等參與。儘管報告進行了廣泛的諮詢,在進行深入分析時,仍因未能取得商業敏感資料而有所局限。


規管模式

據專家觀察,現行管制計劃協議下的市場架構及規管,容許兩間電力公司在沒有風險的情況下賺取高回報的「准許利潤」,將商業風險不合理地轉嫁至消費者,對消費者來說並不公平。此模式亦沒有足夠彈性去回應包括減少碳排放,以及溫室氣體污染等全球日益關注的新環保要求。

本會建議在能源政策及市場規則發展當中,提升消費者的參與。政策制訂者及規管機構必須認清,在電力市場中,不同類型消費者的利益會有所差距,例如商業及住宅用戶,與及不同收入水平的住宅用戶。

研究結論亦突顯,現時以利潤管制協議來規管電力市場的模式需要改變,才能促進發電燃料的組合更多元化,包括引入天然氣、增加可再生能源以及生物能源的應用。


開放零售市場

研究發現海外的經驗並沒有為開放電力零售市場提供良方,消費者的權益反而因為電力零售市場開放帶來的競爭而受損,這是因為供電行業獨有先天不具競爭的特質,以及議價能力不對等的問題。

根據海外經驗,開放零售電力市場只會令更多的利益向商業用戶傾斜,而非住宅用戶。基於香港有限度的競爭,以及受制於地理上相對較小的市場,最終只會面對類似令人失望的局面。


發電市場源頭開放

報告認為發電市場源頭開放,長遠能為本地消費者提供一個多元化的燃料組合,以確保燃料供應充足及穩定價格。

要實施源頭開放,不能沒有一個開放及公平的渠道,讓新進和現有的電力供應者同時使用電網。另外,擴充現有電網的能力,可優化不同供應者透過混合供電的方式,改進現有供電系統的成本效益,在減少各供應者的備用電比率的同時,保持電力供應穩定,此舉不論港島、九龍和新界的居民均能受惠。


可持續發展

報告提出,使用多元化的燃料來源,包括天然氣、可再生能源、核能,以及生物能源等,對減少溫室氣體排放均有其效能。

鑑於全球的天然氣儲備迅速增長,連接到香港的天然氣管道亦有所增加,以及小型氣燃發電設施的科技越趨先進,消委會建議進一步研究開放使用天然氣管道和以小型氣燃發電設施作商業用途的可行性。

現時可再生能源只佔香港電力供應量的1-3%,本會相信隨著生產可再生能源的科技不斷發展,會令生產成本進一步下降。本港值得深入探討在擴大可再生能源上的潛力。

報告又認為,向內地南方電力公司購買電力亦是另一個可行的供電來源,只要有優惠的國家政策,以及政府之間的緊密合作,便能清除諸如供應短缺和能源潔淨等問題。至於建造新核能設施,則存在投資成本上升和相關的超支問題,以及投資的回報期太長等不明朗因素。


需求管理及能源效益

除了累進式電費,其他經濟誘因也可促使消費者改變用電模式,例如減少用電高峰期的電力需求,以及選擇具能源效益的電器等,都能有效降低耗電量。

冷氣佔了香港整體耗電量約30%,在夏季,如將冷氣系統的恒溫調升一度,可減低相關電力消耗大約10%,相等於整體電力消耗量的3%。

成功的需求管理可同時改善供電可靠性,以及透過減低在用電高峰期的電力需求,確保供電的安全和穩定性。此舉應有助發電機組的邊際效益和儲備容量得以保持在一個更「可負擔」的水平。


保障低收入消費者及能源貧窮

消委會同時關注保障基層市民受燃料費用日益上升的影響,特別是劏房住戶和能源貧窮家庭的問題。

劏房住戶的電費,以同樣的累進收費方式計算,由於劏房是多戶使用同一電表,總用電量高,往往被視為高用電量住戶,各住戶需要分擔的電費高昂,跟他們實際上的用電量不成比例。

社會有迫切需要量化和查找能源貧窮問題的嚴重程度,並制訂政策支持低收入家庭能夠負擔燃料開支,保障他們的權益。消委會認為要積極探討引入一個有針對性的能源效益計劃,確保低收入家庭可以較低的使用量來取得所需的能源服務。


總結

報告建議全面檢討現行的規管制度,詳細分析數項重點,並詳細評估對消費者的效益。

消委會同時建議,成立能源管理局,就各種複雜問題聚焦處理,例如開放市場及燃料供應等,最終能讓政府有效克服挑戰,達成改革能源市場的政策目標。

消委會認為引入一個能讓消費者積極参與,和具透明度及公正的規管架構,對轉變現有機制,成為一個可加強保障消費者權益的制度至關重要。