放債市場規管不足 不良營銷誘使過度借貸 倡議特定監管機構 構建公平透明借貸環境

2019年9月26日 年月日
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放債市場規管不足  不良營銷誘使過度借貸 倡議特定監管機構  構建公平透明借貸環境過去10年,本港消費借貸市場快速增長,持牌放債人數目由779個(2009年)大幅增加2倍至2,260個(2019年8月),而由認可機構提供的信用卡透支及個人貸款金額,亦升逾2倍至$6,739億。縱使借貸市場急速增長,規管市場的《放債人條例》, 40年來卻未有重大修改,與市場發展嚴重脫節,規管乏力。消費者委員會的研究報告發現,借貸市場欠缺透明度,廣告內容有誤導之嫌、放債人的營銷手法進取亦備受質疑;而消費者則對信貸產品、信用評級及貸款利率等基本信貸概念一知半解,面對以低利率、高回饋及易批核為招徠的推銷廣告,容易導致過度借貸,情況令人擔憂。

消委會指,借貸市場如出現嚴重問題,對社會經濟會帶來深遠影響,啟動法規改革已刻不容緩。研究報告促請政府成立特定行業規管機構,監督和指導業界,共同建構一個公平、具透明度的信貸市場;同時,政府亦應牽頭以協調非政府組織和業界,強化資訊發放及教育工作,增加消費者對信貸風險的認知,讓消費者於借貸前,有足夠能力作出知情的決定。

消委會今天(9月26日)發表題為《保障消費權益 ─ 改革放債法規和營商手法》的研究報告,旨在面對急速發展的借貸市場,尋找切實可行的方法保障需要借貸以解財困的消費者。研究於2018年年初開展,從消費者角度檢視各種借貸行為,其間分析300多個消委會投訴個案、走訪3個提供財務諮詢及債務輔導服務的非政府機構,也與借款人及借款人家屬會面;另一方面,消委會積極跟業界溝通,瞭解其經營手法及營銷運作。

研究報告亦檢視了本地法規,再參考澳洲、中國內地、新加坡、台灣及英國等5個司法管轄區的規管架構,提出9大問題和4項建議,期望促進社會上不同持份者討論,讓他們的意見和憂慮能在改革借貸規管過程中得以被聆聽。

借款人的借貸行為

根據投資者及理財教育委員會,針對年輕在職人士的調查顯示,有超過6成的受訪者曾入不敷支,也有近3分之1曾經負債,平均負債額為$37,000,當中7%的負債額更達$50,000或以上。同一機構的另一項調查顯示,消費者借貸的主要原因是「購買自己喜歡的東西」和「支付消閒娛樂上的花費」。不善管理債務,對信貸產品和借貸成本的認知不足,也是普遍的現象。有近2成(19%)的借款人曾延遲還款,1%的人士更經常延遲還款。顯示消費者有可能低估延遲還款的後果。加上市場上有關借貸諮詢的服務不足,一旦消費者出現財困,求助無門的情況下,未必懂得尋找合適及可負擔的貸款途徑。

由社福機構處理的債務輔導個案資料顯示,向第二、三線放債人借款漸成為趨勢,一般借款額僅$10,000或以下。由於借款額少,借款人可能會向多達10個放債人借款,最嚴重的個案甚至有超過120個債主。過度消費、債務處理不當及沉迷賭博是導致消費者累積債務的主因。在人口分布方面,年輕借款人近年急速增長。其中一個社福機構表示,網絡遊戲及打賞網紅成為年輕人最常見的開支,情況甚至蔓延至小學生。

當借款人無力償還,便傾向以破產解決。根據破產管理署的資料,雖然香港破產數字有下跌的趨勢,但多次破產的個案卻從2013年的151宗大幅上升至2018年的617宗,升幅高達309%,引致多次破產的三大原因為「過度開支」、「失業」及 「過度信貸」。

借貸手續愈趨方便,消費者可透過互聯網或社交媒體,即時貸款,也是造成過度借貸的原因之一。由於部分放債人未必會審視借款人的還款能力,為保障利益,這種免審批的借貸利率一般較高。為了償還這些高息貸款,借款人可能需要再次借貸,付出更高利率或甚至接受更不利的條款,墮入惡性循環,最終導致過度負債。

放債人的營商手法

消委會於2018年5月及6月檢視各媒體的借貸廣告,發現借貸廣告充斥電視、報紙/雜誌及網站等各類媒體,電視播放頻率密集,每小時最少出現1次;研究亦發現,廣告經常以年輕一族為營銷目標群,標榜「毋須信貸報告」、「零或低利率」、「10分鐘特快批核」,以低利率、高回饋、簡易申請和批核作招徠,令人低估借貸所涉及的利息開支,誘使消費者借貸,混淆視聽之餘亦刻意淡化借貸後果,鼓吹「先買先享受」玩樂至上的不理性消費心態。

而且,放債公司網頁上標示利率的方式五花八門,通常只以最低年利率為貸款例子計算利息支出,而廣告標示的利率範圍大得毫無參考價值,例如有放債公司標示的實際年利率範圍由最低9.6%至最高59.5%,或者由最低4.49%至最高59.26%;還款期也可由3個月至7年不等,消費者即使懂得自行運算,也難以直接比較,更容易被誤導錯選利率較高的借貸產品。

也有放債廣告未有按法例要求載列放債人牌照號碼,又或廣告內的號碼與公司註冊處網站上現有放債人牌照檔案號碼不對應,令消費者無從確認放債人是否持牌,一旦遇上爭議亦難以索償。消委會於2019年8月與公司註冊處及相關政府部門會議提出有關問題,公司註冊處已於2019年9月下旬於其網站現有放債人牌照持牌人名單上加入放債人牌照號碼,方便消費者查閱。

現行規管架構

《放債人條例》於1980年制定,目的為打擊「高利貸」,由放債人註冊處、警務處和牌照法庭分別規管牌照申請、審查、簽發等事務。沿用至今已40年,期間未有重大修訂,在愈趨複雜的借貸環境,條例對消費者保障甚為不足。研究報告對現行規管架構提出9大問題:

1. 欠缺特定行業監管機構 - 缺乏統領督導的角色來識別系統性風險,提供監管指引、制定具約束力的規條,雖然警方在收到投訴後會採取執法行動,惟未能適時干預從源頭防止消費者權益受到損害;

2. 牌照申請審查不足 - 放債人牌照的申請門檻過低、指引簡陋,例如沒有規定申請人的工作經驗及學歷。過去7年,逾千申請中,只有8個牌照申請被駁回;

3. 對放債人的行為監管不足 -《條例》對於業界的日常運作及營商行為,例如追討欠款的手法監管不足,過去7年只有1個牌照被吊銷的記錄;

4. 缺乏審慎的信貸評估 -《條例》沒有規定放債人在批核借貸時必須評估借款人的還款能力,雖然「香港持牌放債人公會」的《放債人營運守則》中有類似要求,但守則屬自願性質,加上公會會員僅42個,估計作用有限;

5. 濫用諮詢人的個人資料 -申請貸款時,放債人會要求借款人提供親友甚至同事的聯絡資料,作為諮詢人。即使去年10月收緊相關發牌條件,要求必須取得諮詢人的簽署作實,但發牌條件並無規定放債人在使用諮詢人的個人資料作營銷或其他用途前,須先獲其同意,諮詢人有機會受到不必要的滋擾;

6. 貸款利息上限過高 -《條例》的利息上限規定屬2級結構,年息超過60%屬違法,貸款合約會被視為無效,而年息介乎於48%至60%之間的貸款會被推定為屬敲詐性,貸款交易可重新商議。與其他司法管轄區相比,香港現行利息上限明顯處於高水平;

7. 廣告泛濫及帶誤導性 -《條例》只簡單要求放債人在廣告中顯示放債人的姓名、牌照號碼及風險警告字句,對於廣告內容陳述,所針對的客戶群均沒有規範;

8. 執法工具及解決消費糾紛方法有限 - 雖然違反《條例》會構成罪行,在調查及落案起訴期間,有關放債人仍可繼續營運。在未成功定罪前,警方或放債人註冊處處長都不能制裁放債人,阻嚇力度顯然不足夠;

9. 市場透明度低 - 本港缺乏放債人貸款的相關數據,如貸款總額、拖欠率、有關借款人數據等的統計;也甚少公布執法數據、成功定罪比率,社會難以審視政策及執法的成效。

研究亦檢視了5個司法管轄區的規管架構,發現在放債人的資本要求、放債利率上限、資訊披露以至營銷廣告的規管上均值得香港借鏡,例如大多數司法管轄區均具體列出持牌人須具備的資格、工作經驗等;資本要求方面,各地均要求放債人有足夠的資本,內地和新加坡更有明確的金額限制;而在貸款利息限制方面,除英國之外,澳洲、內地、新加坡及台灣均列明了利息的上限,年息20%至48%或月息4%不等,大多司法管轄均對貸款廣告設有不同的限制。

香港作為國際金融中心,信貸產業向來相當活躍,加上近年網上借貸平台也緊隨科技發展崛起,政府有必要完善法規,堵塞不足之處,加強消費者保障。報告顯示,信貸資料服務機構及2間受訪放債人公司都認同有需要提升行業的管治標準。根據上述9大問題,消委會提出4項建議,期望能改善業界操守、確保放債人及借款人以公平原則履行合約。

修訂現行法例

沿用40年的《放債人條例》已不合時宜,消委會建議政府盡快開展修訂程序,成立專責行業監管機構明確規定放債人必須進行審慎信貸評估,待確保借款人的還款能力後,才可批核貸款;利息限制建議暫時以48%作為最高的上限,待諮詢業界再訂出最合適水平。另外,不同機構及借貸產品應採用統一利息計算方法,方便消費者比較;而放債人的廣告應確保不會誤導、不應淡化借貸的後果等,並在整個廣告時段內顯示清晰易明的警告字句。

成立行業特定監管機構

消委會建議成立行業特定的監管機構,加強牌照審批、提高申請門檻、引入適當人選準則、規管放債人借貸行為。另外,消委會認為有必要訂立指引,列明放債人的資金要求、申請時必須提交商業計劃,資金來源等資料、更改董事及管理層須事先獲批;持牌人的資格,例如工作經驗、學歷及刑事紀錄等均應清晰訂定;而持牌人的背景調查亦應延伸至正進行和已完成的民事判決及訴訟。

監管機構應將審慎貸款批核納入發牌條件,以推廣負責任借貸。為便利審批,可考慮實施強制性收集消費者貸款資料,儲存於中央數據庫,讓持份者分享。消委會又建議將香港持牌放債人公會自願性的《放債人營運守則》納入發牌條件,從而打擊不良營商手法。

此外,監管機構應有實施執法行動的權力和獲賦予更多執法工具,例如公開譴責、執行通知、禁止個別人士從事貸款業務及向董事、合夥人或放債人的管理層採取紀律制裁等。

改善市場透明度

監管機構應定期向放債人收集信貸統計數據,包括新批貸款總額、平均貸款年限、逾期債款和拖欠率等。為促進良好營商手法,亦建議定期發布執法數據,包括反對發牌及停牌等數據及其原因、處理投訴數字等。

加強消費者教育和提供有效的諮詢服務

一如研究顯示,過度消費為年輕一代借貸的主要原因;不擅理財或缺乏借貸及債務管理知識,也是導致過度借貸問題的癥結,因此建立一個健康和負責任的借貸文化極為重要。消委會建議由政府牽頭,協調非政府組織和業界人士,推出一個提供教育資訊、債務管理意見的平台,為遇到財困需要借貸的消費者提供協助。

消委會深明放債人在社會上有其重要角色和職能,認為要促使借貸市場長遠穩健發展,政府、借款人和行業的持份者均責無旁貸。不論法例、監管模式及營商手法方面都需全面改革,才可讓借貸市場健康發展的同時,亦能保障消費者的權益。