放债市场规管不足 不良营销诱使过度借贷 倡议特定监管机构 构建公平透明借贷环境

2019年9月26日 年月日
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放债市场规管不足  不良营销诱使过度借贷 倡议特定监管机构  构建公平透明借贷环境过去10年,本港消费借贷市场快速增长,持牌放债人数目由779个(2009年)大幅增加2倍至2,260个(2019年8月),而由认可机构提供的信用卡透支及个人贷款金额,亦升逾2倍至$6,739亿。纵使借贷市场急速增长,规管市场的《放债人条例》, 40年来却未有重大修改,与市场发展严重脱节,规管乏力。消费者委员会的研究报告发现,借贷市场欠缺透明度,广告内容有误导之嫌、放债人的营销手法进取亦备受质疑;而消费者则对信贷产品、信用评级及贷款利率等基本信贷概念一知半解,面对以低利率、高回馈及易批核为招徕的推销广告,容易导致过度借贷,情况令人担憂。

消委会指,借贷市场如出现严重问题,对社会经济会带来深远影响,启动法规改革已刻不容缓。研究报告促请政府成立特定行业规管机构,监督和指导业界,共同建构一个公平、具透明度的信贷市场;同时,政府亦应牵头以协调非政府组织和业界,强化资讯发放及教育工作,增加消费者对信贷风险的认知,让消费者于借贷前,有足够能力作出知情的决定。

消委会今天(9月26日)发表题为《保障消费权益 ─ 改革放债法规和营商手法》的研究报告,旨在面对急速发展的借贷市场,寻找切实可行的方法保障需要借贷以解财困的消费者。研究于2018年年初开展,从消费者角度检视各种借贷行为,其间分析300多个消委会投诉个案、走访3个提供财务谘询及债务辅导服务的非政府机构,也与借款人及借款人家属会面;另一方面,消委会积极跟业界沟通,瞭解其经营手法及营销运作。

研究报告亦检视了本地法规,再参考澳洲、中国内地、新加坡、台湾及英国等5个司法管辖区的规管架构,提出9大问题和4项建议,期望促进社会上不同持份者讨论,让他们的意见和憂虑能在改革借贷规管过程中得以被聆听。

借款人的借贷行为

根据投资者及理财教育委员会,针对年轻在职人士的调查显示,有超过6成的受访者曾入不敷支,也有近3分之1曾经负债,平均负债额为$37,000,当中7%的负债额更达$50,000或以上。同一机构的另一项调查显示,消费者借贷的主要原因是「购买自己喜欢的东西」和「支付消閒娱乐上的花费」。不善管理债务,对信贷产品和借贷成本的认知不足,也是普遍的现象。有近2成(19%)的借款人曾延迟还款,1%的人士更经常延迟还款。显示消费者有可能低估延迟还款的后果。加上市场上有关借贷谘询的服务不足,一旦消费者出现财困,求助无门的情况下,未必懂得寻找合适及可负担的贷款途径。

由社福机构处理的债务辅导个案资料显示,向第二、三线放债人借款渐成为趋势,一般借款额仅$10,000或以下。由于借款额少,借款人可能会向多达10个放债人借款,最严重的个案甚至有超过120个债主。过度消费、债务处理不当及沉迷赌博是导致消费者累积债务的主因。在人口分布方面,年轻借款人近年急速增长。其中一个社福机构表示,网络遊戏及打赏网红成为年轻人最常见的开支,情况甚至蔓延至小学生。

当借款人无力偿还,便倾向以破产解决。根据破产管理署的资料,虽然香港破产数字有下跌的趋势,但多次破产的个案却从2013年的151宗大幅上升至2018年的617宗,升幅高达309%,引致多次破产的三大原因为「过度开支」、「失业」及 「过度信贷」。

借贷手续愈趋方便,消费者可透过互联网或社交媒体,即时贷款,也是造成过度借贷的原因之一。由于部分放债人未必会审视借款人的还款能力,为保障利益,这种免审批的借贷利率一般较高。为了偿还这些高息贷款,借款人可能需要再次借贷,付出更高利率或甚至接受更不利的条款,堕入恶性循环,最终导致过度负债。

放债人的营商手法

消委会于2018年5月及6月检视各媒体的借贷广告,发现借贷广告充斥电视、报纸/杂誌及网站等各类媒体,电视播放频率密集,每小时最少出现1次;研究亦发现,广告经常以年轻一族为营销目标群,标榜「毋须信贷报告」、「零或低利率」、「10分鐘特快批核」,以低利率、高回馈、简易申请和批核作招徕,令人低估借贷所涉及的利息开支,诱使消费者借贷,混淆视听之馀亦刻意淡化借贷后果,鼓吹「先买先享受」玩乐至上的不理性消费心态。

而且,放债公司网页上标示利率的方式五花八门,通常只以最低年利率为贷款例子计算利息支出,而广告标示的利率範围大得毫无参考价值,例如有放债公司标示的实际年利率範围由最低9.6%至最高59.5%,或者由最低4.49%至最高59.26%;还款期也可由3个月至7年不等,消费者即使懂得自行运算,也难以直接比较,更容易被误导错选利率较高的借贷产品。

也有放债广告未有按法例要求载列放债人牌照号码,又或广告内的号码与公司註册处网站上现有放债人牌照档案号码不对应,令消费者无从确认放债人是否持牌,一旦遇上争议亦难以索偿。消委会于2019年8月与公司註册处及相关政府部门会议提出有关问题,公司註册处已于2019年9月下旬于其网站现有放债人牌照持牌人名单上加入放债人牌照号码,方便消费者查阅。

现行规管架构

《放债人条例》于1980年制定,目的为打击「高利贷」,由放债人註册处、警务处和牌照法庭分别规管牌照申请、审查、签发等事务。沿用至今已40年,期间未有重大修订,在愈趋複杂的借贷环境,条例对消费者保障甚为不足。研究报告对现行规管架构提出9大问题:

1. 欠缺特定行业监管机构 - 缺乏统领督导的角色来识别系统性风险,提供监管指引、制定具约束力的规条,虽然警方在收到投诉后会採取执法行动,惟未能适时干预从源头防止消费者权益受到损害;

2. 牌照申请审查不足 - 放债人牌照的申请门槛过低、指引简陋,例如没有规定申请人的工作经验及学历。过去7年,逾千申请中,只有8个牌照申请被驳回;

3. 对放债人的行为监管不足 -《条例》对于业界的日常运作及营商行为,例如追讨欠款的手法监管不足,过去7年只有1个牌照被吊销的记录;

4. 缺乏审慎的信贷评估 -《条例》没有规定放债人在批核借贷时必须评估借款人的还款能力,虽然「香港持牌放债人公会」的《放债人营运守则》中有类似要求,但守则属自愿性质,加上公会会员仅42个,估计作用有限;

5. 滥用谘询人的个人资料 -申请贷款时,放债人会要求借款人提供亲友甚至同事的联络资料,作为谘询人。即使去年10月收紧相关发牌条件,要求必须取得谘询人的签署作实,但发牌条件并无规定放债人在使用谘询人的个人资料作营销或其他用途前,须先获其同意,谘询人有机会受到不必要的滋扰;

6. 贷款利息上限过高 -《条例》的利息上限规定属2级结构,年息超过60%属违法,贷款合约会被视为无效,而年息介乎于48%至60%之间的贷款会被推定为属敲诈性,贷款交易可重新商议。与其他司法管辖区相比,香港现行利息上限明显处于高水平;

7. 广告泛滥及带误导性 -《条例》只简单要求放债人在广告中显示放债人的姓名、牌照号码及风险警告字句,对于广告内容陈述,所针对的客户群均没有规範;

8. 执法工具及解决消费纠纷方法有限 - 虽然违反《条例》会构成罪行,在调查及落案起诉期间,有关放债人仍可继续营运。在未成功定罪前,警方或放债人註册处处长都不能制裁放债人,阻吓力度显然不足够;

9. 市场透明度低 - 本港缺乏放债人贷款的相关数据,如贷款总额、拖欠率、有关借款人数据等的统计;也甚少公布执法数据、成功定罪比率,社会难以审视政策及执法的成效。

研究亦检视了5个司法管辖区的规管架构,发现在放债人的资本要求、放债利率上限、资讯披露以至营销广告的规管上均值得香港借镜,例如大多数司法管辖区均具体列出持牌人须具备的资格、工作经验等;资本要求方面,各地均要求放债人有足够的资本,内地和新加坡更有明确的金额限制;而在贷款利息限制方面,除英国之外,澳洲、内地、新加坡及台湾均列明了利息的上限,年息20%至48%或月息4%不等,大多司法管辖均对贷款广告设有不同的限制。

香港作为国际金融中心,信贷产业向来相当活跃,加上近年网上借贷平台也紧随科技发展崛起,政府有必要完善法规,堵塞不足之处,加强消费者保障。报告显示,信贷资料服务机构及2间受访放债人公司都认同有需要提升行业的管治标準。根据上述9大问题,消委会提出4项建议,期望能改善业界操守、确保放债人及借款人以公平原则履行合约。

修订现行法例

沿用40年的《放债人条例》已不合时宜,消委会建议政府尽快开展修订程序,成立专责行业监管机构明确规定放债人必须进行审慎信贷评估,待确保借款人的还款能力后,才可批核贷款;利息限制建议暂时以48%作为最高的上限,待谘询业界再订出最合适水平。另外,不同机构及借贷产品应採用统一利息计算方法,方便消费者比较;而放债人的广告应确保不会误导、不应淡化借贷的后果等,并在整个广告时段内显示清晰易明的警告字句。

成立行业特定监管机构

消委会建议成立行业特定的监管机构,加强牌照审批、提高申请门槛、引入适当人选準则、规管放债人借贷行为。另外,消委会认为有必要订立指引,列明放债人的资金要求、申请时必须提交商业计划,资金来源等资料、更改董事及管理层须事先获批;持牌人的资格,例如工作经验、学历及刑事纪录等均应清晰订定;而持牌人的背景调查亦应延伸至正进行和已完成的民事判决及诉讼。

监管机构应将审慎贷款批核纳入发牌条件,以推广负责任借贷。为便利审批,可考虑实施强制性收集消费者贷款资料,储存于中央数据库,让持份者分享。消委会又建议将香港持牌放债人公会自愿性的《放债人营运守则》纳入发牌条件,从而打击不良营商手法。

此外,监管机构应有实施执法行动的权力和获赋予更多执法工具,例如公开谴责、执行通知、禁止个别人士从事贷款业务及向董事、合夥人或放债人的管理层採取纪律制裁等。

改善市场透明度

监管机构应定期向放债人收集信贷统计数据,包括新批贷款总额、平均贷款年限、逾期债款和拖欠率等。为促进良好营商手法,亦建议定期发布执法数据,包括反对发牌及停牌等数据及其原因、处理投诉数字等。

加强消费者教育和提供有效的谘询服务

一如研究显示,过度消费为年轻一代借贷的主要原因;不擅理财或缺乏借贷及债务管理知识,也是导致过度借贷问题的症结,因此建立一个健康和负责任的借贷文化极为重要。消委会建议由政府牵头,协调非政府组织和业界人士,推出一个提供教育资讯、债务管理意见的平台,为遇到财困需要借贷的消费者提供协助。

消委会深明放债人在社会上有其重要角色和职能,认为要促使借贷市场长远稳健发展,政府、借款人和行业的持份者均责无旁贷。不论法例、监管模式及营商手法方面都需全面改革,才可让借贷市场健康发展的同时,亦能保障消费者的权益。