《 民以「鲜」为食　街市 vs 超市　食品及家居日用品零售市场的竞争研究报告》

1. (a) 提出值得更深入探讨的事项，以供公众讨论；及

       (b) 就研究所得，提供实际建议，适当地回应过去数年间行业内所出现的课题，前瞻未来。

行业整体状况

2. 本会于 1994 年发表首份有关食品零售及分销市场研究报告，该报告着重于评估当时超级市场的竞争环境。至今，有关行业和市场经已有极大的变化和发展。
3. 本报告的研究分析显示：
   1. 尽管街市现时在售卖鲜活食品上有相当大的市场占有率，随着大众对购物环境日渐关注，特别在环境清洁及舒适度上，有迹象显示光顾街市的消费者有下降的趋势。 面对提供相同货品及服务的超级市场的兴起，加上缺乏相应措施，街市的抗衡能力日渐下降。
       
   2. 在干货方面 ( 包装食品及家居日用品 ) ，两大连锁超级市场所拥有的市场占有率一直引起公众关注：
      
      i.　由 1996 年至 2001 年六年间，小型超级市场经营者的数目大幅下降 41% 。
      
      ii.　由 1993 年至 2003 年，两大连锁超级市场的分店数目上升 29%( 惠康上升 31% ，百佳 28%) 。纵观各项因素，例如分店数目及品牌市场占有率等，行业内任何合并或收购，都足以达到外地规管竞争的机关所订的关注门槛，因而有需要进一步关注这市场的竞争。
      
      iii.　单凭经营者的占有率，并不代表其所具有的市场力量。市场参与者的行为，特别在价格上的表现，更为重要。据消委会定期进行的主要超级市场价格分析，显示超级市场一篮子货品的零售价格在某些时段有上升，与近年经济疲弱和其他零售业不景的情况背道而驰。消委会 2002 年进行的价格调查显示，由 2000 年 1 月至 2002 年 6 月，以每半年划分，一共 5 个时段，连锁超级市场的货品价格显示了上升的趋势。消委会的分析显示，整段调查期的货品平均正价上升了 3.6% ，而平均售价 ( 包括特价因素 ) 的升幅则为 1.5% 。 2003 年度的价格调查显示，上半年的一篮子货品平均正价，比 2002 年同期上升了 1.5% ，而平均售价 ( 包括特价因素 ) 则轻微下调 0.8% 。有超市表示，消费者可从「赠券」和「特惠包装」得到优惠。
      
      iv.　在非典型肺炎肆虐香港的初期，有无良商人趁口罩短缺，乘机大幅提高售价，主要连锁超级市场及其他具规模的零售商，发挥了稳定市场价格的力量。他们迅速备有充足的口罩应付本港市场的需求，售价大幅低于那些无良商人的订价，这行为值得称许。
      
      v.　另一方面，一如其他已发展的经济体系，香港也有不少投诉牵涉主要的连锁超级市场。例如，有供应商投诉指受制于连锁超级市场的市场力量，结果令：
      
      (a) 现存的市场竞争者没有激烈的价格竞争；更使，
      
      (b) 未进入市场的新经营者能否成功成为疑问。
4. 在与消委会的通信中，两大连锁超级市场否认曾向供应商施压。消委会并不是规营公平竞争的机构，更没有调查权力，因此未能查证投诉是否属实。政府无意制订全面公平竞争法，宁愿就每个行业来处理。因此，与食品及家居日用品零售有关的政策局及部门有责任审查这些指称。^[1]
5. 然而，当消委会与有关方面讨论这些问题时，一般的反应是这类投诉或指控不时出现，过了一段时间便沈寂下来。政府认为这可能表示市场的功能正在有效地在运作，令事情得以解决。可是，投诉人可能因为某些原因，中止投诉或不欲公开地指证，因此，消委会认为应由一个有权威的机构对这些不公平竞争行为的投诉进行客观的审查，并研究零售分销网络的控制对小商户和供应商的影响。消委会认为该审查机构应：
    

   (a) 得到行业的信心支持；及

   (b) 有权追查指称，以确定消费者的权益由1996年至2001是否受到损害。

6. 如本报告第四章所述，其他国家规管公平竞争的机构，亦曾详细审查食品及家居日用品零售行业，当中亦有审视滥用市场力量的指控及研究市场高度集中的问题。

政府对食品及家居日用品零售业的政策

7. 政府在食品及家居日用品零售行业上的干预并不多，然而，政策局及部门的决定，足以影响各行各业。例如食品零售的发牌制度、透过商业用地的分配、公共屋邨内超级市场及街市零售设施的规划、及兴建和管理公众街市设施等。

街市 ( 鲜活食品市场 )

8. 街市不单是食品零售行业中的重要竞争元素，更是香港传统文化的重要部分，为我们这个城市添加特色。街市亦提供大量就业机会，除了市场商贩及其雇员外，也包括了提供后勤及其他支援服务的人士。
9. 多项调查显示公众街市及私营市场仍然有不少捧场客。很多的消费者表示他们乐意到街市购物。然而，消费者的意愿又会受到购物环境的影响。连锁超级市场看准了消费者购买鲜活食品的意欲，加上超级市场的舒适购物环境，开始在超级市场内销售鲜活食品。要维持竞争力，街市经营者必须改善他们的销售环境。
10. 为了实践徙置的承诺，一些食物及环境卫生署(食环署)管理的街市内摊档过多。加上当初兴建这些街市时，当局可能未有评估街市的实际需求；及考虑附近私人发展的街市或超级市场的竞争。
11. 因此，同一地区或也许会有多个街市群集在一起；而整体上更似乎供应过盛。这不单影响街市摊档的出租率，有些情况更出现摊档面积不合标准。此外，大多数的租户从前是街上的小贩，迁徙至食环署管理的街市后，未必能适应密封的市场环境。某些经营者更有困难适应新的经营方式，例如环境整洁及顾客对清楚的价格标签要求等。摊档经营者和他们的后代有权永久地在公众街市内经营，加上只需付低于市值的租金，某些人对提升竞争能力的意欲不大。

应做的事情

12. 面对当前的经济困难，香港人愈来愈理解有需要作出有创意的改变。超级市场与街市的竞争便是其中需要适当处理的挑战。假若街市的经营继续大幅度地收缩，而香港的经济又持续在「低潮」中，恐怕在街市谋生的大量非技术劳动人口，会把现时历史性高的失业率推升至更高。
13. 我们要讨论的是：
     

    (a) 消费者需求的改变，而街市的经营者又未能与财雄势大的超级市场抗衡，我们应否接纳街市营运规模日渐收缩是无可避免的结果？若是如此，行业的存亡问题是否应留待街市经营者自行解决？或

    (b) 我们应否采取一些措施去协助传统街市经营者迎合改变，及维持他们的竞争能力？这样既可减低转型对劳动人口的影响，又可保留香港传统文化特色，虽然新的形式可能会带来一些改变。

14. 毫无疑问，与其事后处理不良的后果，不如尽早预计改变，及促使转型过程顺畅。某个程度上，今天食品零售市场的转型，跟十多年前香港的经济从制造业为主转型至今天以服务为主的道路相类似。当年很多企业家将生产基地移向内地后获得重大成功，然而却带来低技术劳工就业及再培训等问题，待政府解决。劳动市场转型不属于消费者问题，但街市营运规模日渐收缩势将影响消费者在货品选择、价钱及质素上的利益；因此消委会有责任指出这问题。
15. 消委会认为有足够理据支持政府采取积极行动，在经济许可的情况下，透过街市的革新及鼓励有关劳动力的再培训，减低街市营运规模日渐收缩对经济所带来的影响。
16. 政府可承担辅助角色以协助市场参与者创造具有活力的竞争环境。这相当于政府在道路兴建及基本建设发展方面所担当的角色，例如开发及平整土地，以作住宅、商业楼宇用途，甚至兴建机场、货柜码头设施等。同样地，政府也应采取措施，透过一些扶助小企业的政策措施，为食品零售行业提供有利的竞争环境。
17. 这正符合政府在2002年3月财政预算案演辞内所提出的经济展望：
    
    「一些与市民日常生活息息相关的本土经济活动十分重要。本土经济涵盖的范围很广，包括文娱、体育、社会和个人服务等，从事本土经济活动的人士包罗万有，例如小商贩、家务助理和健身教练等。促进本土经济发展，可以推动内部消费，创造更多就业机会，亦可发挥本地文化特色。」^[2]

18. 本会认为食品及家居日用品零售行业有四方面值得关注：
    1. 改善行业的效率。
    2. 在维持传统零售市场优点的同时，确保多样化的鲜活食品供应。
    3. 维持公平竞争的市场环境，回应各竞争者的需求。
    4. 增加消费者对市场的信心。
19. 为了达到上述的目的，消委者提出下列建议。要强调的是，消委会所作的建议并非要求政府直接提供资助或增加市场的干预。消委会亦无意针对和窒碍成功经营的连 锁超级市场。我们提倡的是公平竞争的市场环境，令经营者与消费者达到双赢的局面。

建议1：改善食品及家居日用品零售行业的效率的方法

20. 大型连锁零售商所拥有的资源和技术与小经营者的大为不同，为迎接行业发展的挑战，超级市场已作好部署，中小型企业，例如街市经营者，还未作出准备。
21. 先进经济发展的体系，会向中小型企业提供援助，以面对拥有庞大市场力量的竞争者，而不是只让他们自生自灭。例如澳洲政府曾向中小型农业企业施以援助^[3]，而澳洲的竞争政策机构ACCC (Australian Competition and Consumer Commission)也在各方面协助中小企业，例如在集体谈判技巧方面，当他们在交易上遇到不合情理的行为时，也会施以援助。^[4]英国政府在2003年2月发表的报告，提出政府应研究怎样提升小零售商在供应链及其他营商的技巧。^[5]
22. 此外，一些大都会城市，例如纽约和波士顿，市政府透过鼓励私人投资、减低空置率、改善营商环境及增加经营者的利润等计划和措施以振兴当地经济。数年前，波士顿市政府为革新小型企业的营运，成立特别工作小组制定计划，以资金及技术支援小经营者，使行业复苏。^[6]为了改善城市形象，上海巿政府协助汽车清洁工人成立合作社。经过训练，他们成为现代化的工作队伍，从前主要街道因抹车工人未经训练、及没有纪律造成不洁景观，不复存在，面目一新。1979年，台北市政府推行现代化计划，改善有105年历史的南门市场。今天，南门市场的设施新颖，管理现代化，而且环境清洁。市场的摊档排列整齐，有一式一样的显示板，全个市场皆采用可靠的食物冷藏系统。经过各种改善工程后，南门市场摊贩的生意明显上升。1998年台湾省政府经济部，提出一项五年计划，提升传统食品及蔬菜市场，并解决非法摆卖的问题。南门市场为是现代化运动的模范。^[7]
23. 既然消费者希望有竞争选择，而小型企业亦为香港带来不少的就业机会，消委会认为政府应提供一些特定支援，令街市经营变有效率及创新的行业。^[8]
24. 目前，食环署有为街市经营者提供训练，目的是改善摊档与顾客的关系及加强他们对食品安全和环境卫生的意识。此外，政府工业贸易署属下的中小型企业办公室(SMEO)及贸易发展局亦有为中小型企业提供商业推广及训练活动。消委会相信这些服务及其他机构的努力，例如透过推广管理资讯系统的应用，能够改善食品及家居日用品零售行业经营者的竞争能力。
25. 因此，消委会建议中小型企业办公室及其他有关机构拟定特定计划，协助食品及家居日用品零售行业内的小经营者。
26. 街市的商贩亦应醒觉，他们的经营，正受到威胁。此外亦须知道他们有责任去改变经营手法。例如：
    1. 所谓「湿」货市场不表示他们售卖鲜活食品要在「湿漉漉」的环境下进行，令消费者不安甚至抗拒；
    2. 经营者必需提升他们的科技知识及技能，以有效地处理在供应管理方面所遇到的问题；
    3. 经营者必需改善服务，提升他们的竞争能力。例如发收据予顾客、延长营业时间等，以广增客源。

建议2：政府担当辅助角色？维持传统优点并确保新鲜食品零售市场多样化

27. 具活力的食品零售市场，能容纳多种类型的经营者，为消费者提供富竞争性的选择，让香港整体获益。为此，有需要在政府的政策中加入新思维。
28. 房屋委员会(房委会)及食环署皆需要维持街市的传统职能，以提供鲜活食品予消费者，满足他们对鲜活食品的需求。以食环署为例，他们的街市主要安置领有小贩牌照的人士，这些个体户没有能力支付私人店铺昂贵的租金，故须依赖政府所提供的设施及较廉宜的街市摊档谋生。事实上，两个部门一直负责街市发展商及企业管理的角色。
29. 政府长久以来在街市肩负责任，及一直以公帑维持有关设施，因此，政府有需要协助有关人仕解决行业当前所面对的问题。再者，街市属于公共设施，政府更应考虑下列的处理方式：
    1. 假若认为街市营运规模日渐收缩的情况是无可避免的，政府应有系统地处理此情况。
    2. 假若认同街市是重要的及需要保留，应有效地处理其蜕变。

30. 过去，政府的重点在于为经营者提供较廉宜的市场设施。然而，今天成功的食品零售需要配合市场推广策略、有成本效益的货品采购、以及加强顾客服务等。消委会知悉房委会及食环署均意识到有需要提升他们的街市设施，均有计划投入资源进行改善工程，以维持商业前景。
31. 消委会明白房委会和食环署的情况不同。房委会和摊档经营者的关系是业主和租户的关系；而食环署所负责的街市则有徙置无牌小贩的历史任务。任何的改变都会对摊档的承租人/拥有人有所影响。再者，改善经营环境，必需有摊档经营者的支持及投入参与。
32. 消委会认为政府宜采用私人市场的创新动力及企业技巧来处理街市所面对的问题。
33. 消委会注意到房委会在2003年7月公布的分拆出售辖下零售及停车场设施的计划。根据房委会的声明，这计划有助其将来成立的新公司在上市时取得回报。消委会亦认为这计划有助维持及发展这些零售设施，使之可以与超级市场竞争。
34. 在房委会公布其计划前，消委会已有下列构想：

选择一：出售政府持有的街市设施

35. 公开出售食环署及房委会属下的公众街市设施(包括其他非鲜活市场的商用设施)^[9]，其用途由新买家决定。或先以批租形式，假若在试验期内新买家表现理想，可考虑由租约形式改为最终的业权转移。
36. 这安排跟房委会现时将租约批给单一经营者相类似。分别在于经营者一旦取得街市的拥有权，他便要全权负起市场装修，保养，管理及投入所须资源。

选择二：在街市成立合作社

37. 向个别摊档经营者出售食环署或房委会属下街市的摊档，当所有摊档经营者成为业主(政府则为其他公众地方的业主)，他们便以合作社形式及根据公契规定管理街市。这建议的好处是摊档经营者会全心全意投入经营，达至最好的效果，从业员继而能够保存原有的工作。

选择三：成立街市专营发展公司

38. 政府可以成立法定公司，专门负责传统街市的长远发展。^[10]公司的法定职能是发挥传统街市的优点例如新鲜、选择多样化等作为发展基础，化为新的购物经验，以满足消费者现时及将来的期望。这公司应：
    1. 具有法定职权范围确保传统街市得以延续，策划发展以配合香港消费者及社会现时及将来的期望；
    2. 拥有现时食环署及房委会属下的街市及商用设施作为资产；
    3. 利用现时两署^[11]管理有关物业的员工及资源；
    4. 在未来日子进行私营化 

39. 除上述的建议外，可能还有其他可能方案。消委会希望藉此抛砖引玉，鼓励公众讨论各项方案的优点或缺点。如前文提及，街市的经营者和政府，在政策措施上和思维方面都需要有所改变。政府或可以考虑试行上述一至两个方案，所得到的经验或会成为将来的导向。
40. 值得留意的是不应让超级市场经营者获得这些街市的经营权或参与运作，否则会影响鲜活食品市场多样化的目标。

建议3：维持公平竞争的市场环境，回应竞争者的需要

41. 消委会收到来自不同方面投诉超级市场的不公平竞争行为，包括规定零售价格(维持再销售价格resale price maintenance)及拒绝供应等。消委会曾与投诉人及被投诉公司联络及会面，以了解投诉的真确性。然而，消委会不是调查机构，并没有取得资料的权力，因此只能作出的结论是：未有确据显示供应商曾受到压力，令其他竞争者未能与被投诉的公司进行真正的价格竞争。但根据政府的《竞争政策纲领》指示，维持再销售价格及拒绝供应等行为，可能已经违反公平竞争，值得更深入研究。^[12]
42. 假如香港与其他先进经济体系一样，设有具备调查权力的公平竞争机构，这机构便可运用其搜集资料的权力，审视所得的证据，是否足以达到「有理由相信」或「有理由怀疑」的结论。
43. 只有这样，有关机构才可以搜集资料以确立指控的真实性。若没有执法机构去搜集资料及调查，食品及家居日用品零售行业将不断流传着各式各类的投诉，及含沙射影的指称有不公平竞争行为的存在。

自我规管机制，处理不公平竞争投诉

44. 政府的《竞争政策纲领》支持行业自我规管以「保持和促进自由竞争」。香港总商会亦在其《自由竞争声明》促请其会员「避免推行限制竞争的措施，例如串通或掠夺性的行为，以免损害经济效益或自由贸易」。并鼓励个别行业透过各自的行业组织制订守则，守则应包括处理不公平竞争的机制，以及惩处违纪会员的条文。^[13]
45. 因此，有关行业或香港总商会可以考虑成立自我规管机制，并赋与该机制权力以调查有关食品及家居日用品零售行业内不公平竞争行为的指称。
46. 另一方面，作为良好企业公民，超级市场经营者亦可考虑扩大其营商行为守则的范围，除关注客户关系以外，亦宜包括与供应商的关系等。透过具透明度的良好营商手法守则，经营者可更有效地回应一些未有实质证据的指称。
47. 消委会现正编制《保障消费者权益及维护公平竞争行为守则指引》。指引包括「维护公平竞争」及「处理违反竞争行为投诉的机制」的守则。消委会相信这些守则有助行业发展自我规管机制。消委会亦乐于在这方面提供协助。
48. 为处理违反竞争行为的投诉，消委会希望香港和其他先进经济体系一样，制定可应用于各行各业的公平竞争法。鉴于政府对全面公平竞争法的保留，消委会建议行业先行引入上述的自我规管机制，这正符合政府在《竞争政策纲领》内所提出的行业自我规管政策。
49. 作为长远的解决方案，消委会仍然主张制定公平竞争法，以明文订出立法范围，使人清楚知道行为的规范标准。在公平竞争法的规章下，透过具透明度的规条和程序，有关人士就可以作出澄清、申辩，并可就市场力量是否存在等问题作出公众讨论。
50. 再者，超级市场行业的巿场参与者愈来愈见集中，我们期望政府会进行评估，并制定措施以防止巿场进一步集中化，假设两大连锁超级市场一旦提出合并，目前并没有机制去评估对市场的影响。诚如本报告第三章所述，政府已于电讯行业中引进公平竞争措施以防止垄断性的合并（事实上，有电讯行业参与者曾表示不满他们被作针对性的看待）。故此，从宏观的政府竞争政策来看，我们看不出为何不能引进同样的公平竞争措施，去处理食品及家居日用品零售行业的竞争问题。引进及制定全面性的公平竞争法，既可以处理有关竞争的问题，又可以公平地应用于各行各业中，一视同仁。
51. 至于违反竞争行为的指称，在没有审查这些行为的规条和机制的情况下，那些拥有市场力量的人士或企业便可以自行决定是否利用其市场力量影响竞争。换句话说，违反竞争行为是否出现，全在于拥有市场力量的一方。在这环境下，无论是供应商与购买者之间的争议、或竞争者之间的争议，最终均会以弱者离开市场，或屈服于处于市场领导地位者要求的方式来获得解决，因为持续争议或中断供应对双方也没有好处。然而，问题经由双方私下解决，公众利益并不在考虑之列。

建议4：确保消费者对市场的信心

52. 市场上若充斥误导陈述及不正当的营商行为，消费者的权益必然受到损害。若竞争者都有误导行为，良性竞争亦不能生存。
53. 从近日有人举报市面上有不法商人将雪藏猪肉当作新鲜猪肉^[14]售卖，可见市场上确实存在误导营商行为，这些行为必须遏止。食环署已采取预防措施透过食品标签协助消费者辨别鲜肉和冰鲜肉。这种积极主动的处理手法值得表扬。消委会相信若当局能继续执行适当的法例和规则，应可有效控制市场上误导的行为。
54. 我们认为政府执法的同时行业亦要加以配合。例如，若零售商能遵照批发商订下的标准，批发商应嘉许甚至公开认可该零售商，这做法可以保护批发商的商誉，亦能增加消费者信心。消委会支持以行业自行规管的机制，并鼓励更多的批发商，采用相类似的措施，确保经营者以公平竞争方式，维持市场高水准的营商行为。

结语

55. 在本研究中，消委会分析了食品及家居日用品零售市场行业的变化，并指出街市经营规模可能出现日渐收缩的趋势。消委会强调有活力的食品及家居日用品零售市场，可容纳多种类型的经营者，可为消费者提供富竞争的选择，达到经营者与消费者双赢的局面，本会并非针对或窒碍超市的成功。
56. 消委会认为街市的经营者有需要改变思维。消委会支持政府决策局采纳新的政策目标和策略，令街市的运作得以发展。若财政上许可，应革新街市的运作模式及对有关行业的员工提供再培训。虽然劳动市场转型不属于消费者问题，但街市营运规模日渐收缩势将影响消费者的货品选择、价钱及质素。
57. 消委会在本报告内所提出的建议，目的是引起公众对超市及街市的经营作出更多讨论。消委会必须重申这些建议并非是解决问题的万应灵丹，亦不是唯一可行的方案。消委会希望强调的是我们必须立即采取行动，以正视食品及家居日用品零售行业的竞争情况及应付可能带来的失业问题。只有这样才能维持香港的竞争能力及使香港成为真正亚洲的世界城市。

[1]竞争政策谘询委员会2000-2001工作报告指出，与竞争有关的投诉，「一般的做法，是由有关的局和部门负责投诉个案的调查和跟进工作」。见网页：www.compag.gov.hk。

[2]2002年3月财政预算案演辞第31段。

[3]报告"Securing the Future of Australian Agriculture"见网页：http://www.ncc.gov.au/pdf/CIComAg-001.

[4]见Australian Trade Practices Act 1974, Section 51AC及ACCC Small Business Program,网页：http://www.accc.gov.au.

[5]报告"Competitive Analysis of the Retail Sector in the UK"见网页：http://www.dti.gov.uk/retail/index.htm.

[6]1995年波士顿市长Thomas M. Menino成立「波士顿主要街道计划」提供资金及 技术支援予波士顿市内21个相邻主要街道区域。计划主要向商户及社区住户提供技术支援使他们富历史性的商业地区能在今日的市场内竞争。这计划协助地区利用本身独有的文化及历史资产发展社区经济：包括小企业吸纳，企业保存及致力对抗来自商场及折扣商店的竞争。

[7]见网页：http://www.taiwanheadlines.gov.tw/20000418/20000418fl.htm.

[8]「亚太经济合作组织」(APEC)每年皆举行以中小企业政策发展为题的APEC中小企业部长会议。会议主要讨论中小企业工作小组(SME Working Group)的建议，更成立APEC中小企业网络中的网络(APEC SME Network of Networks)方便区内中小企业交换资讯。

[9]食环署的情况或可能有法律上的障碍。

[10]同样的例子可见于资讯科技行业。政府成立法定公司(香港科技园公司，以商业经营方式)，发展香港成为资讯科技枢钮。

[11]食环署及房屋署。根据《公营房屋架构检讨报告书》的建议，前房屋局与房屋署已于2002年7月1日合并为新的房屋署。重组后的房屋署继续为房委会提供行政方面的支援服务。

[12]见《竞争政策纲领》第7(c)段：「规定供应某些特定产品….而这些限制，并非为了保证质素，符合安全规定，提供足够服务或达致其他合理的目的。」《竞争政策纲领》可于网页：www.compag.gov.hk下载。

[13]见《自由竞争声明》第六条文。声明可于香港总商会网页：http://www.chamber.org.hk下载。

[14]2002年消委会接到肉类及牲畜入口商五丰行的投诉，投诉指部分经营者及超级市场将冰鲜猪肉当作新鲜猪肉售卖。根据五丰行的资料，不法商人把从泰国入口的冰鲜猪肉混入新鲜猪肉内售卖，这牵涉很多街市店铺/摊档和最少一间超级市场。