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消费者委员会对有关打击不良营商手法以保障消费权益的立法建议谘询文件之意见

  • 意见书
  • 2010.10.02

前言

  1. 消费者委员会("消委会")乐于对谘询文件所提出的立法建议发表意见。
     
  2. 不公平营商手法一向都是消委会密切关注的问题。消委会欢迎政府主动检讨与保障消费者有关的法例和政策,并就打击不公平营商手法,维护消费者权益,谘询公众。
     
  3. 消委会注意到谘询文件的建议,相当程度上回应了消委会于2008年发表题为 《公平营商,买卖共赢》 的报告 ("消委会报告"),然而,消委会在报告中建议,制定一条涵盖一般性及特定禁制条文的全面营商手法法例,未被采纳。

建议法律改革框架及方面

  1. 消委会明白订立全新的法例需时。因此,扩大《商品说明条例》("该条例"),以及给予电讯管理局和广播管理局同等管辖权,执行建议中的营商手法条文,对打击较受公众关注的不公平营商手法,是一个快捷及权宜的方案。
     
  2. 诚然市场上弱势消费者,如游客和长者,在市场上的处境急需改善。谘询文件建议修订法例,是打击猖獗横行的不公平营商手法之应急措施,消委会希望修订尽早落实,以收阻吓之效。

全面的法例体系

  1. 长远而言,消委会促请政府考虑进一步发展建议中的法律改革,建立一个全面的法例体制,遏止不公平营商手法,保障消费者。香港是个充满活力和创意的城市,当中的不公平营商手法,五花八门、日新月异,消委会相信此法例体制,将较有效地在营商手法的问题上保护消费者。

一手物业交易

  1. 消委会注意到,政府于2010年6月推出改善措施,监管一手私人住宅物业交易。可是,消委会认为这些措施之目的,是提升物业资讯的透明度和清晰度,而非处理住宅物业交易中不公平营商手法的问题。消委会认为,长远而言,在物业方面的消费者交易应该纳入全面营商手法法例的规管中,但是在这条例得以订立之前,政府应考虑制定新的法例,针对在这些物业交易中的不公平营商手法。在撰写此意见时,消委会欣悉政府采取进一步行动,在施政报告中宣布成立督导委员会,研究立法管制一手住宅物业;并在一年内推出切实可行之方案,包括使用实用面积作为公布价格的唯一标准,以防止误导买家及全面杜绝 "缩水楼" 的问题。

不公平条款

  1. 一项常见的不公平营商手法,是在标准消费者合约内采用不公平条款。在订立合约的过程中,消费者应得到公平的对待,同样重要的是,在合约条文中,消费者和企业须各自公平地承担合约中的实质权利和责任。因此,消委会促请政府立法管制标准消费者合约中的不公平条款,有关法例可仿效英国《消费者合约不公平条款规例1999》 (Unfair Terms in Consumer Contracts Regulations 1999)。

获得豁免的行业

  1. 谘询文件建议,对具备已确立的法定或监管框架的金融界别及专业团体,予以豁免,这与消委会报告所建议的一致。然而,消委会建议检讨行业现存的相关条例及/或实务守则,保证它们与建议的营商手法条文并行不悖,若有必要,应作适当修改,确保消费者得到的保护,跟他们从建议条文所得到的无异。

执法及改善消费者追讨补偿的途径

私人诉讼权

  1.  谘询文件建议,给予消费者可就违反营商手法条文的行为提出诉讼。消委会对此表示支持。我们同意谘询文件所言,确立这权利「不仅可帮助受屈的消费者讨回公道,也会鼓励企业守法」。
     
  2. 现时,受到《商品说明条例》所禁止的行为侵害的消费者,可能碍于没有合适的诉讼因由而打消兴讼念头。这私人诉讼权一旦确立,将产生新的诉讼因由,进而鼓励受屈的消费者,透过诉讼去寻求补偿。这情况下,申请公共法律援助的消费者讼案数目,无论以个人或?组名义作出的势必大增。与法律援助计划不同,申请「消费者诉讼基金者」无须接受资产审查,而且基金的使命是在涉及重大消费者利益的事件中,向众多或个别受屈消费者提供法律协助。因此未符合法律援助计划资产审查的受屈消费者,有可能转向基金寻求协助,最终基金的申请数目和工作量会因此增加。而基金在行政和财政两方面所承受的压力,只有在政府充足支援下,才得以纾解。
     
  3. 除了增加基金的可用度,消委会报告所建议的,扩展法律援助辅助计划及成立消费者审裁处,均可让消费者更有效地行使这私人诉讼权。消委会相信这些上述建议会为保护消费者提供有效方法,政府应当慎重考虑。
     

执行机构

  1. 消委会同意谘询文件建议,由海关负责执行建议中《商品说明条例》里的营商手法条文,以及给予电讯管理局及广管局共同管辖权,执行上述条文。这些部门在其工作领域,拥有专业知识及经验,由它们去执行建议的营商手法条文是较合适的。

"遵从为本机制"

  1. 消委会支持建议中的 "遵从为本机制",它与消委会报告建议的渐进执法策略,目标是一致的。机制让执法机构较灵活地使用执法工具或制裁手段,使事情得以按不当行为的性质和严重性,快捷及务实地处理。此外,消委会进一步建议加入合适的执行工具或制裁手段,例如当企业违反终止及遵从通知或承诺时,执法机构者可向企业发出由法庭执行的终止及遵从通知,罚款及申请法庭宣示等。

消委会在遵从为本机制的角色

  1.  消委会乐意为打击不公平营商手法而尽一已之力;在遵行为本机制的调解部分扮演积极角色,相信建议中的转介机制,可确保上述执法机制高效率地运作。

冷静期

  1. 消委会欢迎政府为时光共享使用权及长期度假产品合约,以及以非应邀形或到访消费者住所或工作地点期间订立的消费交易,设立强制冷静期的建议。
     
  2. 然而,消委会认为强制冷静期的安排只限于上述两个特定界别,其应用范围过于狭窄,未能符合公众的期望。消委会大力促请政府扩展这法定方案至其他行业,例如美容、纤体、健身和瑜珈等时常出现预缴式消费合约的行业。
    原因是这些合约之订立有以下特点:
    i) 从开始商讨合约到签订合约时间有限,以致消费者没有足够时间考虑有关的货品或服务;
    ii) 不少消费者投诉在店员游说或施压下,作出短视或冲动的消费决定;之后便被一些他们不愿或不能承担的责任所困绑住。在冷静期内,消费者可以以任何理由,撤销合约,而冷静期的实施亦有助鼓励企业避免采用不公平营商手法。
     
  3. 谘询文件提及社会对冷静期安排应有的运作特色有不同意见,消委会认为冷静期的安排应因应个别交易的具体情况,如相关货品或服务的性质而定,没有一套硬性的设计规则。然而,在设计冷静期的安排时,本会建议可遵从以下各项基本原则:
    i) 冷静期的时限应一方面足够让消费者搜集新的资讯或考虑交易是否符合其真正需要及财务能力,另一方面,不会使企业承担不合理的营运成本及不确定性;
    ii) 有关冷静期的权利和责任应清楚地在合约中罗列出来,使消费者在订立合约之前得以明白;
    iii) 企业应给予消费者清晰和足够的资讯,好让他们在冷静期内考虑有关交易;
    iv) 撤销合约的程序须避免繁苛,以免妨碍消费者在冷静期内行使撤销合约的权利;
    v) 企业应在合约中订明,并在订立合约前,向消费者解释行使撤销合约的权利之程序及条件;
    vi) 在冷静期内,当货品在消费者的管有下破损,或者服务或部分服务被耗用,在任何的情况下企业祗可获得合理的补偿;
    vii) 任何可能被滥用和违反冷静期设立原意的措施一定要避免。例如,若合约订明消费者可放弃冷静期的权利,很可能企业会用其技俩取得消费者的"同意",或对消费者施以不当压力及故意隐瞒有关条款存在。
    viii) 消费者在行使撤销合约权后,应在实际可行的情况下,可尽快收回为交易所支付的款项及取消有关的信贷安排。

结论

  1. 消委会重申,一条涵盖一般性及特定条文的全面营商手法法例比起补救性的法例修订较为有效。全面性条例更能回应种类日益繁多、性质日益复杂的不公平营商手法。消委会希望谘询文件提出的法律改革建议,将标志着迈向建立一个打击不公平营商手法,以保障消费者权益的全面性法律框架,而踏出的第一步。