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消费者委员会对「广播条例草案」意见

  • 意见书
  • 2000.04.11

1. 消委会很高兴回应「广播条例草案」委员会的邀请,就2000年3月31日草案会议上讨论的两个问题提交一些补充意见:

  委员会关注问题包括:

  (i) 新科技对监管的影响,特别是对使用新的广播技术经营者的监管。
  (ii) 持牌人控制或拥有其他牌照的问题,关注持牌人的市场力量。

新科技的影响

2. 消委会认为规管有关透过新通讯技术,如互联网,来提供资讯和娱乐服务的市场的问题是不容忽视。消委会关注的规管问题并非在广播内容方面,而是希望透过监管制度,确保市场的公平竞争环境。由于企业家创作精神和不断改变消费模式,会令市场不断变化,故此极须要灵活的制度,以追上市场的变化,不能囿于目前的监管范围。

3. 消委会上次提交委员会的意见文件第5-7段中,指出政府现时以个别行业的竞争规管范式存在漏洞。首先,要调查非持牌人使用其市场力量去影响持牌人的时候,存在相当大的困难。同时,目前的规管范围,未能涵盖由新媒体(由电子媒介传递的娱乐及资讯服务如互联网)所带出的竞争问题。

4. 政府需要解决监管上的漏洞,设立保障竞争的安全网。防止具市场支配地位的持牌人在广播行业的不同市场类别内滥用市场力量,除通过行业牌照监管制度外,设立公平竞争委员会和全面竞争法例,是解决问题的最好方法。

建议公平竞争条款涵盖整个「电子媒介传递的娱乐和资讯服务」

5. 基于政府已明确表明不拟订立全面竞争法,消委会希望委员会考虑以下的建议,请政府扩大现有草案内关于监管反竞争的范围,以涵盖所有由『电子媒介传递的娱乐和资讯服务』的市场活动。这是合逻辑的安排,因为消费者已可以透过互联网接收娱乐及资讯服务。扩大广播条例的管辖权到有关行业,政府可藉此表明其维护公平竞争原则的决心,使法例适用于迅速改变的市场环境。

6. 这建议既使持牌人受广播管理局和牌照规例和罚则的约束,亦可监察非持牌人的反竞争行为。违规者可能牵涉民事诉讼。受害者或广管局亦可寻求法庭颁令或禁制令阻止违法者反竞争行为,如现时草案中一些条文,制止持牌人继续违规行为一样。

7. 草案通过后,广管局需要增强对反竞争行为的监管,政府可能要考虑如何有效地运用资源进行复杂的反竞争调查。现时香港有两个行业竞争监管局:广播管理局和电讯管理局,资讯广播局亦和这两行业有密切的关连。由于电讯、广播及电子科技的汇流,我们建议政府考虑把这些反竞争的调查和分析的专才结合起来,使规管有关『电子媒介传递的娱乐及资讯服务』的市场更为有效。

跨市场拥有权

8. 理论上,拥有免费电视、卫星电视和收费电视牌照的市场支配者具有优越条件,可以操控艺人和广告的曝光机会,在购买外地制作节目方面有主导地位,亦可能因而削弱市场上的独立制作。市场支配者甚至可能凭其强大的议价能力,购入节目的广播权后不作广播,目的是使其市场竞争者无法取得广播权。这类操控是与政府开放电视市场的政策目标背道而驰,如不加以防范,就会削弱广播业在投资和创新方面的发展,最终会影响公众在节目方面的选择。

9. 根据电视广播有限公司的附属公司的申请文件中,希望最终发展到提供40个频道,包括6个自制节目频道。由于有线频道网络的限制,政府在审阅发牌申请的时候,宜审慎考虑。

10. 美国过往也禁止具市场优势的免费电视持牌人进军收费电视。这政策维持了一段时间,直至收费电视的发展(随服务需求日增而节目形式改变)超越了免费电视,才放宽这「禁令」。同样地,本港的新的固定电话网络服务商有一段专营的时期,是免受全面开放竞争的压力,但这政策是有时间限制的。目的是让服务商有时间发展,俾能与香港电讯「抗衡」(因香港电讯具过往专利上的先天条件)。

11. 既然政府已放宽不符合持牌资格人的限制,容许电视广播公司透过附属的银河卫星广播公司申请收费电视牌照。在这情况下,政府和草案委员会要决定的不再是应否禁止申请(prohibition),而是要衡量应发牌予那一个公司。消委会期望政府在审议申请时,须关注市场竞争的目标,考虑申请者的市场力量,对整体市场竞争情况的影响。

12. 须指出的是由于香港缺乏全面性竞争法,牌照申请人可以通过各种方法,例如收购合并活动,来回避政府的发牌制度。