提高电力市场资讯透明度—外国监管经验

2015年3月16日 年月日
《选择》月刊
461
转发
电邮此页面

政府与中华电力有限公司及青山发电有限公司和香港电灯有限公司(下称两电)所签订为期十年的《管制计划协议》(下称管制协议),将于2018年届满。

根据管制协议,两电要保证提供足够的设施,以应付各自供电区现时及未来的电力需要;同时,管制协议所提出的架构,让政府可规管两电和监察其财政事宜,以保障消费者的权益。两电须在其财政年度结束后3个月内,将经法定会计核实的管制协议下的公司财务报告提交给政府;在对外公布集团年度报告时,也要附有管制协议的公司报告。

《管制计划协议》缺乏足够资讯公众难作监察

两电根据管制协议公开发布的年度报告甚为简短,只有寥寥数页,内容包括:

  1. 概括的营业资料、售电量(家庭、商业、工业与基建公共服务四大类)和电价;
  2. 基本的生产能力资料、不同燃料发电机容量和雇员数目;及
  3. 简单的财务资料,如资产负债情况、收入和准许利润等。

此外,无论在项目或细节分类,两电的报告都不尽相同,难以比较两家公司的财务表现和营运效率。除了环境局能获取深入和较全面的资料外,任何公众人士不可能根据这些资料监察两电表现,保障社会利益。

2012年12月,两电就五年发展计划向香港立法会事务委员会提供的资料,涉及$471亿资本开支。两电只向立法会披露 5年发展计划的资本预计总开支三大要项所涉金额:(1)发电系统5年内须投资$167亿;(2)输配电系统须投资$279亿;(3)顾客与企业服务须投资$25亿。当中仅中电就2014年的资本开支列出一些细节资料,但项目详情两电均欠奉。同时,两电拒绝向立法会就未来市场需求及电网资本细项投资,提供更多资料(例如资本开支和售电量),两电认为其中部分资料如被公开,会令市民利益受损,两电的理据是:

  1. 若披露涉及未来业务预测的资料,会令供应商轻易估计某些项目的预算,或预早得知两电的需求,从而增加议价能力,导致两电资本开支或成本上升,影响未来电费加幅,令市民的利益受损;以及
  2. 如披露涉及合约需求及预计价格的资料,将严重损害两电与供应商议订价格及成交量的谈判能力,令市民承担更高的成本。
  3. 在不能公开发放这些资料的前提下,两电认为须要把这些资料保持机密,否则可能违反香港联交所上巿规则及损害小股东利益,或触犯《证劵及期货条例》。

 

再者,每年立法会事务委员会讨论电价调整时,立法会议员都会要求电力公司就一些事项提供资料,如燃料成本的增长速度及电力公司购买煤价及液化天然气合约进口价的变动情况,可惜两电都会引用商业合约资料须保密、不可向第三者披露的条款,拒绝向立法会提供进一步资料。

根据现行管制协议而发放的市场资讯,消费者难以得悉两电电费是否反映成本,工程专业难评估两电输电技术是否最具效益,环保人士难确信两电投放最适合香港环保条件的减少温室气体排放的发电组合。反观海外监管机构要求电力公司披露多方面的资料,远较香港全面,令公众易于理解也更支持推动可持续能源政策。

澳洲制度

澳洲能源管理局(Australian Energy Regulator)具有监察电力零售、批发市场价格及规管市场的职能。

澳洲能源管理局调节网络和监察批发零售市场的功能,其职责包括设定接连电网费用。澳洲监管者推动开放资讯的制度,除了向消费者和持份者提供有关未来预计的电力需求和满足相关需求的发电和输电资本开支资料外,亦会收集消费者、公共服务用电者和持份者对投资计划的回应,加以考虑,从而计算出更准绳的投资计划。电力公司披露的资料包括:

  1. 未来5年高温季度电力高峰需求、用电量高的季节和用电量低的季节的年度增长率;
  2. 未来5年仔细分类(包括系统资产、输电计划、供电可靠、技术计划)资本开支;
  3. 未来10年输电资本投资,包括变电站、配电、连接电站;
  4. 未来5年分类(包括维修、支援、检查、服务)营运开支;
  5. 计算电力公司资本成本的方法;
  6. 展示不同模式估计需求,计算偏差和比较基准投资差距的资料。

澳洲电力公司披露的一些数据数据 Change in capacity driven investment ($ million, 2013/14) 09/10:total 587 10/11:total 649 11/12:total 624 12/13:total 453 13/14:total 352 14/15:total 177 15/16:total 151 16/17:total 150 17/18:total 157 18/19:total 170

 

英国制度

英国天然气电力市场办公室(Office of Gas and Electricity Markets)是监管天然气和电力市场的独立、非政府国家监管机构,主要职责是保障消费者在现有和未来的电力和天然气市场的利益,通过各种方式,包括推动物有所值的电价和气价;为现在和未来几代的消费者、家庭和工业用户,促进能源供应安全性及可持续发展;以及监管市场竞争和运作。

英国天然气电力市场办公室为增加市场资讯,要求电力公司提高其经营及盈利等资讯的透明度,规定电力公司公布的年度报告要显示其收入、成本和利润,必须独立显示电力生产业务和零售供应业务的相关数据和表现,当中须分别显示不同发电燃料的成本,也要分开显示供应本地和出口的数据。

该办公室的网页总结了六间具规模电力公司的财务结果,报告以同一方式展示,可以用于比较不同公司的表现,更可就公司于不同时间的表现进行比较。办公室更不时发放输电资料和电力零售市埸资讯以便消费者选择。

美国制度

美国的州制公共服务是由一个委员会主理,由各州的公共事业委员会(Public  Utility Commission)、公共事业监管委员会(Utility Regulatory Commission)或公共服务委员会(Public Services Commission)负责监管公共事业服务质素。

公共事业委员会有别于一般由政府设立的监管机构,是由一个或多个当选委员组成的委员会,负责监督私营电力公司、属于市政府的电力公司,又或是当地政府拥有并经营的电力公司。例如明尼苏达州公共事业委员会专责规管提供私有电力、天然气、电讯等公共服务的公司。该委员会致力保障消费者,确保有关公司以合理价格提供安全可靠的服务和适当投资于基础设施,并承诺改善环境。

公共事业委员会致力规范公用事业服务,鼓励创新,以及促进有竞争力的市场。该委员会藉由联邦法律或州法律强制规定电力公司须披露燃料混合比例和污染排放等资讯,供消费者参考。委员会规定受管制的公用事业要披露燃料组合资讯和排放情况予客户了解。公用事业必须每年两次,以图像或图表描绘燃料组合、大气污染物排放量、发电量和成本计算等资料,也要提供有效的节能措施。

此外,许多电力公司也必须符合讯息披露的内容分类及格式要求,尤其是主要用作电力公用事务的大型设施,相关文件须符合联邦能源监管委员会的内容分类及格式要求。

这些电力公司的年度报告平均140页,当中除了包含一般的企业讯息、财务报表、维修和巡查日程安排、环境投资资料外,还需提供有关环保表现报告给环境保护讯息署(EPA)和能源情报署(EIA)。

虽然上述数据都可通过政府的数据库公开找到,但用者必须具有对环境和数据库的专门知识来诠释资料。上述披露资讯的规范做法是为持份者,包括消费者,提供方便和容易诠释的环境讯息,全面提升行业的透明度和市场监察能力。

总结

管制电力市场,持份者尤其是消费者会有合理期望,希望政府可以透过管制电力市场投资,让市场能满足输电安全、稳定、符合成本效益,并能有效达至减少排放的环保目标,为香港建立可持续发展的供电服务。

规管模式要以透明、公平、公正的原则运作,可设立规范,规定电力公司披露营运和财务资料的内容和格式,公众和专业监管团队才可发挥监察和管制的作用,推动两电提高售电服务的效率。

海外经验证明电力公司可以提供更多资料而不影响运作,为了未来香港电力市场的发展,政府有必要要求两间电力公司提供比现在更全面和深入的业绩和财务数据,让公众监察。不同业务须有单独帐目报告,增加资讯透明度,例如提供燃料组合比例和污染排放的资讯,让消费者能认知、参与和决定香港的环保能源路向。