未來能源政策要考慮「能源貧窮」

2015年5月14日 年月日
《選擇》月刊
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消費者如不準備就緒,節約用電,未來的電費支出只會有增無減,原因是為滿足更嚴格的溫室氣體排放目標和既定的偏重天然氣的發電燃料組合政策,無疑都會令燃料費和電價大幅上升。以現時市場估計,電費有可能上調50%(根據電力公司未來5年發展的推算和燃料組合引致的成本增加)。由於電力是各行各業和每一個消費者不論直接或間接都要使用的能源服務,政府的能源政策有必要確保電價收費是社會可負擔的水平。當中要考慮什麼因素?

根據政府資料,香港一般家庭的電費支出佔其總支出不足2%。可是,2006年,本會引用一項調查指出,89%的低收入家庭受訪者認為水、燃氣和電的收費為高。2013年有社福機構估計,多達20萬受惠人士的電費支出佔家庭收入10%以上。如果政策只着重對電費支出佔家庭總支出2%的一般用戶的影響,而忽略低收入家庭,可能間接令最弱勢的消費者(但不一定是最大污染者)要為社會達致環保目標和燃料組合政策,付出較高且不合比例的代價。

扶貧委員會於去年11月29日發表《2013年香港貧窮情況報告》,按「相對貧窮」概念,以稅前及福利轉移前的每月住戶(或家庭)入息的中位數50%劃線,定出「貧窮線」。收入低於「貧窮線」的家庭被定義為貧窮戶。不同人數家庭的「貧窮線」不同,按2013年的情況,5人家庭每月收入低於$16,000,4人家庭每月收入低於$15,400,或3人家庭每月收入低於$12,500,屬貧窮戶。這類家庭的人口達41.4萬。假設以香港平均每月每戶電費開支約$500計算,現時佔貧窮戶收入3.1%至4%以上。若未來7年電費增加50%,而貧窮戶的收入沒有改善,電費開支佔他們收入比例會上升至大約4.7%至6%,不難推算「貧窮線」以下的極低收入住戶,他們的電費開支比例會更高,長遠而言可能達至10%或以上。

在寒冷及酷熱天氣下須節省能源支出

國際間將電費和燃料開支佔家庭收入10%的貧窮住戶定義為「能源貧窮」。歐洲和澳洲計算用作取暖或開動冷氣的能源支出超過家庭收入10%的人口,藉以制定指標評估能源政策對「能源貧窮」消費者的影響。在英國,利用「能源貧窮」住戶數據,分析因負擔不了燃料支出而關掉取暖設施,以致出現健康問題和死亡率增加的影響。澳洲則關注在極端高溫下,昂貴電費會否令這些消費者減少開冷氣而影響健康。

除促進競爭和要求能源供應商向政府提供改善能源效益的建議外,外國處理「能源貧窮」的政策方針主要集中在三方面——電力公司推出優惠措施,調控電費結構,或制定社會福利措施。換句話說,解決低收入消費者的能源需要的責任是否應該由電力供應商承擔,或香港政府在制定電價政策時加以考慮,抑或是制定福利政策
時考慮直接補貼。

本港釐定公共交通票價和關注某類消費者的交通費負擔能力時,也有兩種做法。例如65歲以上長者及65歲以下的傷殘津貼受惠人士的公共交通票價優惠計劃是由勞工及福利局負責統籌,屬社會福利措施。而運輸及房屋局在制定港鐵公司的票價調整機制時,則考慮了市民的負擔能力,屬運輸政策措施。

本港處理「能源貧窮」問題要考慮的準則

不論是透過控制電費結構,抑或採用社會福利措施,或是混合兩種措施的做法來處理「能源貧窮」問題,當中要考慮的準則包括:

  • 環保:電費結構應該提供鼓勵措施,讓消費者控制他們的用電量;
  • 累進性:電費結構不應導致低收入家庭的負擔相比高收入家庭所付出的比例為高;
  • 電力公司收入:電費結構應符合「管制計劃協議」下的准許收入;
  • 管理:管理措施應精簡有效,太複雜反而得不償失,令有需要幫助的消費者望而卻步;
  • 透明度:定價結構應該容易被公眾理解,一定程度反映成本。

現時香港的「能源貧窮」問題儘管尚未響起警號,但亦不容忽視,當電費不斷上揚,問題可能會急劇惡化。現時電力公司亦有減少住戶用電的安排和補貼貧窮戶電費開支,不會因貧窮戶未能支付電費而中斷服務,對處理「能源貧窮」有所幫助,但並不是針對根源的最有效方案。

環保公義:未來政策對低收入家庭及劏房戶的影響

要處理「能源貧窮」問題,本會認為有關當局要開展研究,以瞭解未來環保目標和既定的偏重天然氣的發電燃料組合政策所引致的電價增加,對低收入消費者的影響,特別是他們的負擔和責任,會否比高收入家庭沉重。

另一方面,與「能源貧窮」相關的劏房戶用電開支問題,也有必要進行研究和調查,掌握劏房戶用電開支的情況:(1)劏房戶集合用單一電表,集體計算用電量,導致他們「跌入」電費結構中的高消費類別,因此要付出更高電費;(2)劏房屋主有否剝削住戶,通過租約中的協定電費,收取比實際結算的電費更高的金額;(3)劏房租戶是否知道他們的實際用電量,能否受惠於電費結構鼓勵措施。

在未來電費不斷上升的年頭,政府和電力公司制定和檢視電費時,務請考慮這群沉默被動的消費者的困境,制定相關舒困措施,照顧這群弱勢的消費者。