提高電力市場資訊透明度—外國監管經驗

2015年3月16日 年月日
《選擇》月刊
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政府與中華電力有限公司及青山發電有限公司和香港電燈有限公司(下稱兩電)所簽訂為期十年的《管制計劃協議》(下稱管制協議),將於2018年屆滿。

根據管制協議,兩電要保證提供足夠的設施,以應付各自供電區現時及未來的電力需要;同時,管制協議所提出的架構,讓政府可規管兩電和監察其財政事宜,以保障消費者的權益。兩電須在其財政年度結束後3個月內,將經法定會計核實的管制協議下的公司財務報告提交給政府;在對外公布集團年度報告時,也要附有管制協議的公司報告。

《管制計劃協議》缺乏足夠資訊公眾難作監察

兩電根據管制協議公開發布的年度報告甚為簡短,只有寥寥數頁,內容包括:

  1. 概括的營業資料、售電量(家庭、商業、工業與基建公共服務四大類)和電價;
  2. 基本的生產能力資料、不同燃料發電機容量和僱員數目;及
  3. 簡單的財務資料,如資產負債情況、收入和准許利潤等。

此外,無論在項目或細節分類,兩電的報告都不盡相同,難以比較兩家公司的財務表現和營運效率。除了環境局能獲取深入和較全面的資料外,任何公眾人士不可能根據這些資料監察兩電表現,保障社會利益。

2012年12月,兩電就五年發展計劃向香港立法會事務委員會提供的資料,涉及$471億資本開支。兩電只向立法會披露 5年發展計劃的資本預計總開支三大要項所涉金額:(1)發電系統5年內須投資$167億;(2)輸配電系統須投資$279億;(3)顧客與企業服務須投資$25億。當中僅中電就2014年的資本開支列出一些細節資料,但項目詳情兩電均欠奉。同時,兩電拒絕向立法會就未來市場需求及電網資本細項投資,提供更多資料(例如資本開支和售電量),兩電認為其中部分資料如被公開,會令市民利益受損,兩電的理據是:

  1. 若披露涉及未來業務預測的資料,會令供應商輕易估計某些項目的預算,或預早得知兩電的需求,從而增加議價能力,導致兩電資本開支或成本上升,影響未來電費加幅,令市民的利益受損;以及
  2. 如披露涉及合約需求及預計價格的資料,將嚴重損害兩電與供應商議訂價格及成交量的談判能力,令市民承擔更高的成本。
  3. 在不能公開發放這些資料的前提下,兩電認為須要把這些資料保持機密,否則可能違反香港聯交所上巿規則及損害小股東利益,或觸犯《證劵及期貨條例》。

 

再者,每年立法會事務委員會討論電價調整時,立法會議員都會要求電力公司就一些事項提供資料,如燃料成本的增長速度及電力公司購買煤價及液化天然氣合約進口價的變動情況,可惜兩電都會引用商業合約資料須保密、不可向第三者披露的條款,拒絕向立法會提供進一步資料。

根據現行管制協議而發放的市場資訊,消費者難以得悉兩電電費是否反映成本,工程專業難評估兩電輸電技術是否最具效益,環保人士難確信兩電投放最適合香港環保條件的減少溫室氣體排放的發電組合。反觀海外監管機構要求電力公司披露多方面的資料,遠較香港全面,令公眾易於理解也更支持推動可持續能源政策。

澳洲制度

澳洲能源管理局(Australian Energy Regulator)具有監察電力零售、批發市場價格及規管市場的職能。

澳洲能源管理局調節網絡和監察批發零售市場的功能,其職責包括設定接連電網費用。澳洲監管者推動開放資訊的制度,除了向消費者和持份者提供有關未來預計的電力需求和滿足相關需求的發電和輸電資本開支資料外,亦會收集消費者、公共服務用電者和持份者對投資計劃的回應,加以考慮,從而計算出更準繩的投資計劃。電力公司披露的資料包括:

  1. 未來5年高溫季度電力高峰需求、用電量高的季節和用電量低的季節的年度增長率;
  2. 未來5年仔細分類(包括系統資產、輸電計劃、供電可靠、技術計劃)資本開支;
  3. 未來10年輸電資本投資,包括變電站、配電、連接電站;
  4. 未來5年分類(包括維修、支援、檢查、服務)營運開支;
  5. 計算電力公司資本成本的方法;
  6. 展示不同模式估計需求,計算偏差和比較基準投資差距的資料。

澳洲電力公司披露的一些數據資料 Change in capacity driven investment ($ million, 2013/14)  09/10:total 587 10/11:total 649 11/12:total 624 12/13:total 453 13/14:total 352 14/15:total 177 15/16:total 151 16/17:total 150 17/18:total 157 18/19:total 170

 

英國制度

英國天然氣電力市場辦公室(Office of Gas and Electricity Markets)是監管天然氣和電力市場的獨立、非政府國家監管機構,主要職責是保障消費者在現有和未來的電力和天然氣市場的利益,通過各種方式,包括推動物有所值的電價和氣價;為現在和未來幾代的消費者、家庭和工業用戶,促進能源供應安全性及可持續發展;以及監管市場競爭和運作。

英國天然氣電力市場辦公室為增加市場資訊,要求電力公司提高其經營及盈利等資訊的透明度,規定電力公司公布的年度報告要顯示其收入、成本和利潤,必須獨立顯示電力生產業務和零售供應業務的相關數據和表現,當中須分別顯示不同發電燃料的成本,也要分開顯示供應本地和出口的數據。

該辦公室的網頁總結了六間具規模電力公司的財務結果,報告以同一方式展示,可以用於比較不同公司的表現,更可就公司於不同時間的表現進行比較。辦公室更不時發放輸電資料和電力零售市埸資訊以便消費者選擇。

美國制度

美國的州制公共服務是由一個委員會主理,由各州的公共事業委員會(Public  Utility Commission)、公共事業監管委員會(Utility Regulatory Commission)或公共服務委員會(Public Services Commission)負責監管公共事業服務質素。

公共事業委員會有別於一般由政府設立的監管機構,是由一個或多個當選委員組成的委員會,負責監督私營電力公司、屬於市政府的電力公司,又或是當地政府擁有並經營的電力公司。例如明尼蘇達州公共事業委員會專責規管提供私有電力、天然氣、電訊等公共服務的公司。該委員會致力保障消費者,確保有關公司以合理價格提供安全可靠的服務和適當投資於基礎設施,並承諾改善環境。

公共事業委員會致力規範公用事業服務,鼓勵創新,以及促進有競爭力的市場。該委員會藉由聯邦法律或州法律強制規定電力公司須披露燃料混合比例和污染排放等資訊,供消費者參考。委員會規定受管制的公用事業要披露燃料組合資訊和排放情況予客戶瞭解。公用事業必須每年兩次,以圖像或圖表描繪燃料組合、大氣污染物排放量、發電量和成本計算等資料,也要提供有效的節能措施。

此外,許多電力公司也必須符合訊息披露的內容分類及格式要求,尤其是主要用作電力公用事務的大型設施,相關文件須符合聯邦能源監管委員會的內容分類及格式要求。

這些電力公司的年度報告平均140頁,當中除了包含一般的企業訊息、財務報表、維修和巡查日程安排、環境投資資料外,還需提供有關環保表現報告給環境保護訊息署(EPA)和能源情報署(EIA)。

雖然上述數據都可通過政府的數據庫公開找到,但用者必須具有對環境和數據庫的專門知識來詮釋資料。上述披露資訊的規範做法是為持份者,包括消費者,提供方便和容易詮釋的環境訊息,全面提升行業的透明度和市場監察能力。

總結

管制電力市場,持份者尤其是消費者會有合理期望,希望政府可以透過管制電力市場投資,讓市場能滿足輸電安全、穩定、符合成本效益,並能有效達至減少排放的環保目標,為香港建立可持續發展的供電服務。

規管模式要以透明、公平、公正的原則運作,可設立規範,規定電力公司披露營運和財務資料的內容和格式,公眾和專業監管團隊才可發揮監察和管制的作用,推動兩電提高售電服務的效率。

海外經驗證明電力公司可以提供更多資料而不影響運作,為了未來香港電力市場的發展,政府有必要要求兩間電力公司提供比現在更全面和深入的業績和財務數據,讓公眾監察。不同業務須有單獨帳目報告,增加資訊透明度,例如提供燃料組合比例和污染排放的資訊,讓消費者能認知、參與和決定香港的環保能源路向。