＜招标者预防串通投标指引＞ （2003年03月14日）
招标者通常会在招标文件中订立条款，禁止参与投标者互通有关入标资料。这反映招标者关注到，如投标者没有真正竞争，投标制度便无法产生应有的经济效益。「经济合作及发展组织」(Organization
for Economic Cooperation and
Development)极为关注串通投标，指出这种串通行为是「核心卡特尔」(Hard Core
Cartels)，并认为是所有违反公平竞争法的行为当中，最严重损害消费者利益的。[1]
串通投标是非常严重的不当行为。根据政府颁布的《竞争政策纲领》 [2]，其中列举以串通手法去压抑投标价格，限制了竞争，有需要深入研究是否影响香港的整体利益。《防止贿赂条例》亦有防止串通投标的条文
[3]，条文指任何人向他人提供或索取利益，作为撤回为了与公共机构订立合约而作的投标或拍卖，即属犯罪。故此，招标者宜采取适当预防措施，报惩串通投标者。
以下的步骤，让招标者采取适当预防措施及评估投标者会否有串通行为。指引内容参考有制定公平竞争法的国家对串通投标行为的处理。
[4]
1. 容易出现串通的市场环境
下列市场环境较容易出现串通行为：
* 产品制造业，或提供的服务仅涉及不受科技转变影响的低技术。
* 标价是评审标书首要的考虑因素，而投标者的资格或技能较次要。
* 市场由数间大型公司主导，很少新公司能「入场」竞争。
* 根据一些已制定公平竞争法的国家的经验，活跃的行业组织或公会较易促使会员达成串通投标的协议。
上述市场环境不代表串通投标一定会发生。不过，这却表明该市场环境较容易出现串通投标。
2. 常见的串通投标模式
常见的串通模式有以下四种：
* 「掩护式/象徵式投标」（Cover
Bidding）－操控投标集团内定某投标者会以某标价中标，其他串通者只假装参与投标，故此会提高其标价，或在投标文件上附带令招标者难以接受的条件，以确保内定中标者取得合约。
* 「放弃投标」（Bid
Suppression）－这种模式与「掩护式/象徵式投标」刚好相反。操控投标集团内定某些投标者不作竞投，或在合约未批出前撤回入标文件，让人以为中标者是经过竞投，其实部分投标者早已弃权。
* 「分配招标」（Bid
Rotation）－操控投标集团将招标项目按随机或有系统方式分配给集团成员，由集团成员按分配次序轮流中标。
* 「分配市场」（Market
Allocation）－操控投标集团将不同客户层面或地域市场分配给集团成员。其他串通者不会竞投已分配的市场。
3. 串通投标导致的损害
串通投标增加买家成本是不用置疑的。
美国及加拿大分别发现两宗与串通投标有关的重大个案－串通集团抬高柠檬酸（citric
acid）及维他命（vitamins）的价钱。这些个案揭发买家的「购入价」较没有串通安排时昂贵，串通者可能要向受骗的消费者，作出民事赔偿。[5]
澳洲也发现混凝土供应、速递服务、防火设备的安装及维修服务等有串通投标。这些个案都显示串通投标大幅增加买家的成本，结果涉及巨额索偿。
[6]
4. 如何找出串通投标？
以下是一些串通投标的「警号」，招标者宜作详细调查。
*
标价高於预期，但没有合理原因解释差价。例如：中标价高於市场价目表、工程的估计成本、以往标价、或其他基准价格。
* 预计会参与竞投的供应商并没有投标。
* 出现两个或以上的投标价相若或完全相同。
* 某些公司似乎经常在某些招标项目中胜出。
* 自从有新的或较少参与的投标者参与竞投後，标价较以往同类项目的标价明显下降。
* 招标者得知竞投者之间互通关於投标的消息。 [7]
*
中标者外判工作给曾参与竞投的公司。通常外判商的规模较小，没有能力单独竞投整个招标项目，因此可能会与内定的中标者协议，由外判商以超高价投标或在投标书内列出招标者难以接受的条款，以换取中标者其後的外判合约。
5. 如何监察？
上述种种迹象，亦可能同样出现於竞争剧烈的市场，所以必须同时考虑其他相关迹象，以评估有否足够理据展开调查。
香港现时未有制定全面的公平竞争法，禁止串通投标，不能凭「坦白从宽」政策鼓励参与串通者「告密」(whistle blowing)
[8]，因此，分析过往投标资料及标价，并作比较，对揭发串通投标十分重要。招标者可参照以下三方面，制定行政程序，协助查出串通行为。
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保存投标者入标资料
招标商应保存每次招标各投标者的入标价、中标价等资料。这些资料可於招标完成後用作检讨、分析及存档，以备将来参考。
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记录供应商的投标模式
如发现第4节的不寻常迹象，应作详尽记录。招标者宜把每次招标发现不寻常的地方，分项作详细记录。
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定期检讨
串通行为不是单靠一两次的不寻常迹象就可以确定。因此投标的模式及结果都要定期检讨。通常都要经过长时间检查投标结果，才能查出串通行为。
6. 独立出价承诺
招标者宜要求所有投标者签署承诺书，表明标价是自行?订及没有与其他投标者商议，并且披露有关与其他投标者(即竞争者)所作的任何重要通讯及安排。承诺书宜包括条文，把不守承诺者的标书作废，及禁止他们再次参与投标或加入罚则。上述承诺有效阻吓串通行为。
7. 防?措施
行业的运作模式不同，难以订出一套适用於所有行业的防?措施。此外，招标者的身份是公营或私营机构亦需要有不同处理方式。事实上，一些防?措施可能适用於某类招标，但却未必适用於其他招标，有时甚至会有反效果。因此，招标者在选择采用哪些防?措施时，必须仔细考虑是否适用於行业。
以下的防?措施应有助招标者减低串通投标，其他附加意见，可供参考。
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增加竞投者数目
让更多公司参与竞投，加强竞争，使操控投标集团难以达成串通协议。
除非招标者有特别原因需要减少竞投者的数目，否则应让更多公司参与竞投。
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设立竞投者/供应商名单
某些行业有实际需要设立竞投者/供应商名单，及限制只有在名单上的竞投者才有机会中标。目的是为确保在名单内的公司符合某些标准。
然而，对某些行业而言，设立由少数公司组成的供应商名单，有可能会使串通协议更易进行，妨碍新来者加入竞争。
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规定参与投标
设立名单制度的招标公司可能会规定在名单内的供应商需要每次参与投标，才可保留在名单上，以达到竞投热烈的情况。
规定参与投标须然或者有其存在的原因，但要注意有部分标价因此未必能反映市场真实的情况，影响本文第5节提及的投标模式检讨。
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公开竞投者/供应商名单
公开竞投者/供应商名单可能会给串通者讯息，例如：某供应商会否参与竞投，这会较易导致串通行为的出现及加强串通者的结盟。
从另一方面来说，公共机构有责任公开竞投者/供应商名单，以符合运作透明的原则。
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公开外判商名单
招标者如容许中标者将项目外判给其他公司，有机会出现第4节提及的「掩护式/象徵式投标」。招标者宜要求投标者提供有意承接外判工作的公司名称和价格资料。这些资料有助分析有否出现「分配市场」的串通行为，例如：按地域、客户层面、及市场分配的串通计划。
但上述做法亦有不适用的情况，例如：投标者未必能够在入标前确定与哪些外判商合作，又或是投标者为保障自己的商业利益，不愿意公开有意承接外判工作的公司名称，因这会影响其与外判商的议价能力。
1.
经济合作及发展组织委员会对付「核心卡特尔」的建议措施。请参阅
http://www.usdoj.gov/atr/public/international/docs/hard_core.htm
。
2. 香港政府《竞争政策纲领》第6(b)条。
3. 《防止贿赂条例》第201章第6条及第7条。
4. 例如加拿大及澳洲负责竞争事务的机构，请参阅 http://www.competition.ic.gc.ca
及
http://www.accc.gov.au 。
5. 美国助理司法部长(Joel I Klein)
在1999年9月於「国际执行反卡特尔会议」的演辞。请参阅 。
6. 请参照澳洲案例：Trade Practices
Commission v TNT Australia Pty Ltd (1995) ATPR 41-375, and Trade
Practices Commission v Pioneer Concrete (Vic) Pty Ltd (1996) ATPR
41-457.
7.
例子：串通者误送投标消息。加拿大的一个个案显示，串通者原本打算将投标资料及标价通知其他串通者，但却错误地把有关资料传送给招标者。本应是竞争对手的投标者互通消息，自然令人怀疑。
8.
美国司法部的反垄断部门认为采用的「坦白从宽」政策，能鼓励串通者向有关当局告密，是成功揭发操控价格的重要原因。请参阅Joel I
Klein演辞。
