1.     固定电话网络於一九九五年七月开放市场，成为电讯业的转捩点，开放市场的决定，反映政府认同市场由专营转为开放竞争，是电讯业及香港未来发展的最佳方向。

2.    三家新的电讯固定网络(固网)经营商陆续投入服务是一个开始。不过，目前开放的只限於固定电讯网络，至於国际电讯市场的开放，须待香港国际电讯公司的专权於公元2006年届满。这开放步伐，有别於其他国家的情况----电讯业国际电讯和固网是同步开放的。

3.     消费者委员会满意现阶段的进展成果：除开放固定网络和成立电讯管理局外，流动电话、国际电脑网络(internet)和其他增值服务等零售服务的市场经已存在竞争。

4.     本会相信竞争足以提高资源分配和制造两方面的效率，增加消费者选择、降低产品/服务价格和加强服务质素。

5.     在市场开放的初期，最大的网络经营商仍然占很高的市场比率，基本电话服务占99%，国际长途电话服务占88%(注1)。

研究目的

6.     电讯业是重要的公用事业，本会关注电讯业的重大变化，进行这项研究的目的如下：

1. 研究这转变过程的竞争情况(固定网络市场由独家专营转变为竞争市场)；
2. 研究妨碍竞争的因素；
3. 建议如何促进有效的竞争，为消费者争取最大利益。
   

7.     研究指出须持续鼓励固网市场的竞争，同时在国际长途电话仍是独家专营的情况下，研究如何在国际电话零售服务方面，引进一些竞争。

固定电讯网络市场

8.     本地电话服务网络，亦即「公共交换电话网络」"public switching telecommunications network" (PSTN)，接驳?围几覆盖所有住宅和商业楼宇，是目前提供电讯服务的重要基本设施。近年在市场冒起的流动电话网络，与固定网络服务之间存在互相辅助作用，但并非其直接替代品。至於尚未敲定发牌的个人通讯网络(PCS)，日後能否与固网络经营商争一日长短，仍有待观察。

9.    消费者与服务供应商均需透过 接驳「公共交换电话网络」，方可接收及提供(或使用)服务。

10.     在市场开放之前，所有消费者和服务供应商都只能倚靠香港电话公司拥有的独一无二网络，并要付给电话公司接驳费(参阅附录一)。支付的费用如下：

1. 本地电话费
   现时电话公司收取的本地电话费为：住宅电话每月收费65元，商业电话每月98元。这包括了接驳和使用基本话音传送服务。政府於93年与电话公司达成协议，本地电话费的调整，须跟随价格上限方程式，同时在指定时期内，国际长途电话收费须调低至某一百分比(注2)。
   
2. 联网接驳收费
   增值服务供应商，如流动电话经营商，支付每分钟9仙的联网接驳费，才可透过电话公司的网络为消费者提供服务。
   
3. 传送费
   作为国际电话经营商，香港国际电讯需要接驳香港电话公司的网络，把国际电话传送给消费者。由香港国际电讯支付的接驳费，一般称为传送费，是以收入分账方式支付。
   

11.     市场开放後，三间新的固网经营商：和黄广讯、新香港电讯及新世界电话，已?手铺设网络，俾能在市场上竞争(各公司之间，包括电话公司)，争取本地顾客和服务供应商传送国际长途电话(附录二)、及争取增值服务方面的客户。

12.     三家新的固网经营商为履行发牌条件的规定，须敷设一定涵盖范围的管道网络工程。他们现正与地下铁路公司商讨，沿地铁路线敷设网络。以现时日新的电讯科技，如光纤管道的科技，敷设网络的成本较前大为减低，亦不会引很的不便。不过，新网络投入服务还需要时间，亦不会全面涵盖港九各区。新固网经营商还需倚赖香港电话公司联网接驳，为客户提供服务，并需要付给电话公司联网接驳费。在市场开放的起初阶段，各固网经营商之间联网接驳，是一项重要的安排。

13.     固定电讯网络之间的竞争，并没有任何法律因素限制他们在提供本地基本服务层面上竞争，为消费者提供较低收费和选择。但实际上，固网经营商从商业角度考虑，多会专注於盈利机会较高的服务种类，例如国际电话和增值服务。

14.     本报告探讨电讯业内妨碍竞争的因素，以下各项是本会认为公平竞争须符合的基本原则：

1. 提高服务效率；
2. 同等看待，不存在歧视的经营方式；
3. 公开资料和增加透明度；
4. 公平和合理的收费及联网接驳费；
5. 在提供国际服务方面作公平的安排；
6. 合理的监管制度以提供保障。
   

固定电讯网络市场的新进经营商面对的挑战

15.     新进经营商需要克服在市场和结构方面的重大障碍，才可顺利在固网电讯服务业内分一杯羹。他们要面对的挑战为：

1. 原有经营商在竞争方面所占的优势；
2. 原有经营商与附属公司之间在不同电讯市场的集团业务结合，有利於对网络控制、交换资料及研究工作。

竞争优势

16.     香港电话公司原本是独家经营的固定网络经营商，该公司显然在「先天」上具备了有利的条件，如涵盖面广阔的网络，规模经济和庞大的客户基础。

17.     由於香港电话公司过去为本港提供专营电话服务，敷设的网络，几达全港各地，这些网络成为电话公司的宝贵资产，电话公司控制新固网商的接驳点(gateway)，线路容量(capacity)，新固网须付接驳费。

18.     在网络铺设方面，新进经营商要在适当地址，尤其在已发展地区内物色电话机楼，面临相当大的限制。相反地，原有经营商早已建有机楼，而该些机楼大部分都是透过政府以私人批地契约取得。本会赞成政府在共用土地及机构方面的政策让各经营商公平地共用设施，并建议政府谘询电讯业後，继续注视这方面的安排，使固网经营商之间制订共同设施的合约，对参与的各方均是公平的。

19.     在扩展客户数目方面，经营商提供「电话号码可携性服务」，是十分重要的，这即是说消费者在转换经营商服务时，毋须同时更改原有的电话号码。本会欣赏电讯管理局促使实施可携性服务的安排。但在推行方面端赖原网络经营商的合作，使顾客得到迅速的转移服务。新进经营商当然也需要为顾客提一些额外的优惠，如减费或提供增值服务，才会促使消费者不怕麻烦，转换服务供应商。新进经营商虽然可以自由订价，但由於现存价格机制的种种限制，影响了他们可以削价的水平，本会相信，他们仍可透过改善营运效率，让成本减低，以作抵销。

集团业务结合

20.     香港电话公司在提供服务方面，与新进固网经营商争一日长短。另一方面，这些新进者和增值服务及资讯服务经营商必要依赖该公司的网络设施。

21.     香港电话公司，作为国际电讯业集团，提供电讯业主要设施、国际和本地电话服务等等，无可否认比较新进固网经营商在市场上享有更优越地位。电讯管理局经已作出独立会计的要求，香港电讯需要依据电讯局的会计守则，把各附属公司的业务分立，并各自有独立的会计账目。各附属公司在处理业务方面，必须保持一定距离(arms-length)，实际上，香港电话公司由於与香港电讯的其他附属公司关系密切，在竞争上仍能享有较多方便，尤其在控制网络，交换资料和产品发展的研究方面。

22.     本会建议，电讯局规定香港电讯在合理情况下，透露会计账目和附属公司资料，让公众参考。

23.     本会又认为，电讯局应行使权力，以促使所有持牌人分享一些非商业上敏感的资料如网络术技标准，俾网络间顺利联网，持牌人均有公平机会接受各类电讯服务并获公平对待，尤其是由电讯业集团拥有独揽或迹近独揽的服务。亦即是说，由母公司向其附属公司所提供的服务，无论是收费、提供服务的效率和质素方面，与该公司向其他经营者所提供的同样服务均须公平，不存在特殊看待。

影响竞争的因素

24.     以下的安排对经营者的竞争，有很大影响：

1. 本地及国际长途电话收费结构；
2. 全面服务责任(universal service)；
3. 联网接驳安排(interconnection)。

收费结构

25.     据政府和香港电讯的资料，本地电讯收费的制订，刻意低於成本，差额由国际长途电话收费补足。但新进固网经营商认为，经补贴的本地电话费，收费水平偏低，不足以鼓励他们市场竞争。话虽如此，目前已有经营商以低於电话公司的收费，为商业电话用户提供几类基本服务。

26.    以上引申两个值得探讨的问题：

(a)究竟这补贴是怎样计算出来的；

(b)是否需要取销补贴，把本地电话和国际长途电话的收费水平拉至较为偏近成本。(重新平衡收费机制，tariff rebalancing)

补贴的程度

27.     本地电话亏蚀补贴是：香港电话公司提供本地基本电话服务的收入和履行全面服务责任(参阅第30至34段)的开支之间的差额。这差额补贴的款项多少，并非公开资料。本会建议，电讯局应公开本地电话亏蚀补贴的资料，包括电话公司如何分配各类服务的固定和一般成本及折旧政策，俾有一定的透明度，让公众了解国际长途电话的收益、补贴本地基本电话服务的实况。

取销补贴、平衡收费机制的需要

28.     假如补贴真正存在，必须讨论的是本港是否需要取销补贴以平衡收费机制；如认为有需要，应如何厘订和在何时实行。

29.     在全面开放竞争的市场，国际长途电话和本地电话的收费当会自由竞争。长远来说，市场竞争应会降低电话服务收费，对消费者有利。但香港的情况较为特殊，由於国际电讯市场仍受到国际电讯专利权的限制，电讯市场尚未能够全面开放。为消费者来说，取销补贴去平衡收费机制，本地电话费可能有需要调高，国际长途电话费则会调低。但目前固定网络市场刚开放，还需要时间去调节步伐，要达致全面竞争。使消费者因此得益，尚需一段长时间。

30.     因此，在保障消费者的大前提下，本会认为，有关取销补贴的问题，由於缺乏清晰和确实的资料，未知消费者将如何得益。平衡收费的建议，应予从详计议，并作为长远的目的，直至市场有全面的竞争为止。

本地收费结构之重新安排

31.     本会深知电讯服务的收费计算方式影响消费者的利益，由於本会没有足够的数据以协助分析这问题，本会待取得政府的谘询文件後，发表意见。

「全面服务」责任

32.     根据目前的安排，香港电话公司有责任为客户接驳及提供话音传送服务。电话公司为这些客户安装电话及提供线路，无论地区远近，即使需要亏蚀，均划一收费。这安排称为「全面服务责任」(universal service obligation)。新固网经营商毋须承担这项责任，但每打出长途电话一分钟，需要付电话公司35.8仙作为补贴(注 3)。这项补贴称为「本地电话亏蚀补贴」。

33.     这项补贴机制，不但包括了全面服务的实际成本，也包括由香港国际电讯拨给香港电话公司，作为维持本地电话费於低水平的亏蚀补贴。虽然电讯局承诺，当本地电话亏蚀补贴安排在一九九六年七月卅一日期满後，由「全面服务收费」取代，但仍有需要把「全面服务责任」的成本和相互补贴账目分开和公开。

34.     本会建议设立独立的「全面服务责任」专款，由电讯局负责管理，规定各固网经营商均须公平地分担同等数目的款项。电讯局亦须探讨其他安排，让各经营者分担「全面服务责任」，以鼓励新经营商有机会为消费者提供一些基本的服务，例如：电讯局可邀请所有固网经营商参与竞投一些「不化算地区」的服务，费用从「全面服务责任专款」补贴。

35.     本会又建议，电讯局应规定，把「全面服务」的成本及香港国际电讯补贴香港电话公司的补贴帐项分立。电讯局应研究，计算「全面服务」成本的其他方式，例如可参照在澳洲和英国应用的「长期平均增量成本」或其他演算公式。计算时亦应分列接驳和使用网络两项服务所需的成本。

36.     关於「全面服务」责任分担的问题，为公平起见，应由所有使用固定网络的人士分担。现时，「全面服务」责任的专款主要来自国际长途电话收入。资讯和增值服务亦使用固定网络，本会建议制订一项新而公平的专款安排。电讯局应考虑把承担「全面服务」责任专款的?围扩大，以包括日渐多人使用的增值服务在内。

联网接驳安排

客户接网

37.     固网经营商必须能够为客户作接网安排，才可让消费者自由选择经营者的服务。有些消费者由於种种原因，不能直驳新经营者的服务，这包括：(a)新经营者全面开展服务需时，甚至以年计，(b)消费者所在的商业大厦或住宅楼宇，并无空间装置额外电缆，故不能直接使用新经营商的服务。在此情形下，经营商便需要继续倚赖香港电话公司已有的电缆，或"地区性环路"，安排联网接驳。因此，接驳和使用"地区性环路"(称之为「第二类联网接驳)的条件，在可见将来，对消费者能否接驳新网络和确保公平竞争，具关键性作用。随新科技的发展，如无线接驳的技术，将会减少第二类联网接驳的需要。

38.     本会认为香港电话公司应容许新经营商联接其「地区性环路」，但由於接驳费的安排对经营商的竞争有重大影响，涉及消费者的利益，电讯管理局应有权力确保接驳费的水平必须合理，符合消费者利益，不致妨碍新经营商的竞争能力，但可鼓励他们在网络基本建设上作出投资。(第二类联网接驳)。本会认为应给予电讯局的指引(注 4)法定效力，政府可以修订建筑物条例或电讯条例，规定地产商预留管道和适当空间，让各网络经营商均可接驳电讯设施。电讯管理局宜与建筑物管理执行署、有关政府部门、建造业专业人士、电讯专家及地产发展商会研究须预留的空间大小及其他细则，并考虑把占用的面积不计算在地积此率内(plot ratio)(注 5)。

39.     本会又建议，电讯管理局宜扩大宣传该指引的内容，及该局的权力，如有业主立案法团、管理公司拒绝经营者接驳网络，或企业集团特别优惠旗下的电讯公司，电讯局将行使权力，处理有关投诉。

联网接驳

40.     联网接驳费是新进的固网经营商和其他资讯及增值服务供应商要负担的主要营运成本。因此这些费用的高低，足以影响他们能否通过竞争，在市场上争一席位。这费用最终由消费者支付，牵涉公众利益。

41.     政府的政策是让经营商自行议定接驳费的多少。当双方不能达成协议，或电讯局长认为经营者洽议的经营条件妨碍竞争和消费者利益时，电讯局长可行使权力，规定经营商合作的条件。

42.     现时，所有电讯服务供应商，包括固网经营商，流动电话服务和国际电脑网络经营商(注 6)，需要向香港电话公司付出每分钟9仙的接驳费。这种收费安排是由电讯局厘定，看来是以适用於流动电话经营者的多点对多点话音传送接驳，作为计算基础，本会认为电讯局宜在适当时候重新考虑。国际电脑网络经营商和香港电话公司之间较为简单的一点对多点电子数据联网，应否收取同等接驳费。

43.     本会认为经营商之间的联网接驳费，需要增加透明度，原因是，经由电讯局长审议ぶ定的收费，例如上述的9仙收费，或固网商传递外来长途电话的传送费，均属公开资料，电讯局长亦会解释收费基准。另一方面，电讯经营商之间达成的收费协议，当中或会牵涉公众利益，但市民无从知道。本会希望电讯局长能尽量公开固网商之间、和他们与国际电讯之间达成的联网协议，涉及商业敏感资料除外。

国际电讯服务

44.     香港的情况特殊，电讯市场的开放并不包括国际电讯。香港国际电讯拥有的国际电讯专利权於2006年才终止。但香港国际电讯需倚靠固网商及手提流动电话网络，为消费者传送及发出长途电话。

45.     现时，电讯业零售服务通过回拨服务，开展了新的竞争途径。虽然经由香港电话公司接驳入香港的长途电话的市场的比率高，但该公司由本地接驳海外的电话，市场占有率下降至88%，其他固网商和公共流动电话服务(Public Mobile Radiotelephone services)占7%，回拨服务经营商占5%。消费者在这方面有多些选择，而长途电话费亦相应降低。

46.     新固网商传递长途电话服务可收到传送费，这传送费是和香港国际电讯分账的。新固网商能否减价竞争，关键在传送费的收入多寡和他们要付本地电话的亏蚀补贴(Access Deficit Cost)。从本港发出长途传送费的分配方法是：固网商从国际电讯收取传送国际电话的费用，以每分钟为单位计算。馀数归香港国际电讯，以承担国际电讯的营运成本、支付海外经营者传送长途电话的费用、及盈利额。付给海外经营者的费用，视乎香港国际电讯与对方洽议，达成的结算率 Accounting Rates (会计率)而定。

47.     在未来十年，香港国际电讯拥有专利权期间内，政府须致力保障消费者利益。本会欢迎电讯局研究国际电讯的专利权?围及考虑国际的专线租户向第三者分销专线的服务(International Simple Resales)服务会否抵触该专利权。

48.     本会又认为，政府与香港国际电讯应有较紧密的联系，以确保香港国际电讯与海外经营者双边洽议会计率的安排能顾及公众利益。电讯局若发现所洽议的会计率不符合公众利益时，应要求香港国际电讯解释。

保障消费者利益

49.     消费者未必能自动享有市场竞争带来的所有利益。因此需要有适当的法定措施，保障所有消费者获得「全面服务」和一定的服务质素。

使消费者以合理费用得享电话服务

50.     本会支持政府公布的「全面服务」政策。消费者无论在本港任何地区，可以在合理时间内，获得基本及紧急的电话服务。在电讯科技发展一日千里的时代，本会认为，电讯局宜检讨并扩大基本服务的定义，例如特别照顾那些有特别需要的人士，如弱听、弱视等。本会欣闻政府将拨款五千万为接受综合公援的家庭安装电话，使他们可以使用电话 - 这现代通讯必须的设备。

为消费者提供有质素的服务

51.     固定电讯网络的开放，虽然加强了消费者的选择，但要促进基本服务的质素，仍需制订监管措施。本会很高兴知道固网牌照条款经有规定，经营商须厘订消费者约章。本会建议，经营商应定期公布服务承诺的进展，又建议电讯局宜督促经营商厘订的服务目标，以消费者立场为出发点，并统一各经营者的报告格式，鼓励他们在可行?围内，推行自动赔偿计划。

制订监管规例、保障自由竞争

52.     固网牌照有明确的保障竞争条款，为公平交易厘订清晰的基本法则，本会极为欣赏。但国际电讯和其他电讯服务经营商，并不受类似条款规管。

53.     牌照内的竞争条款相当广泛，并赋予电讯管理局长审定权，类似英国电讯管理局的权力。再者，电讯局长需同时肩负监管者及仲裁者的职责。由於香港尚没有独立的公平竞争法例，在某些情况下，电讯局长可能面对相互矛盾的期望，既要确保公平竞争又须兼顾行业的利益问题。

54.     条款对违反竞争行为的罚则有待改善，现时最高罚款：初犯为二万元，再犯五万元，以後再犯为十万元。虽然最终可以吊销牌照去制裁，但这是不轻易会实施的，因此这并非实际可行的做法。

55.     本会建议，在拟议的全面性电讯条例内，同时规定国际长途电话服务及其他电讯服务经营商亦须遵守竞条款，并建议违法行为的惩罚具足够阻吓作用，同时在适当的情况下，让第三者有权依法索偿。

56.     本会经深入分析这行业的市场竞争情况，发现设立竞争政策执行机构，与就个别行业厘定竞争条款的方式，相辅相承，对电讯管理局、经营电讯业人士和其他人均有益处。本会的竞争政策整体报告将深入探讨设立全港性竞争政策机构的需要。

政策发展

57.     为配合广播、电讯和资讯科技日渐融合的趋势，本会重申早前提出的建议，政府须设立新的政策科司级官员职位，以统筹这三方面的政策发展。

58.     本会的建议将不会改变电讯局的角色。经行政局订定的政策和规条(regulation)，电讯管理局肩负执行和监管经营者的职责。这职责对促进有效的竞争十分重要，例如在市场开放初期，厘订联网收费等安排。

59.     ?於电讯科技的急剧发展和市场的转变，本会建议政府尽早提交全面性的电讯条例，为市场提供清晰的指引。本会建议政府在全面性的电讯条例，清楚界定电讯局长的权责。确保其有足够权力去执行任务。电讯局长通常会向公众及业内人士徵询意见，作为?策的参考。本会认为有需要把这过程列为法定程序，并要求电讯局公开交代其?定的理据。

60.     目前电讯管理局设有谘询小组，就特定的课题收集意见。本会建议政府考虑设立谘询委员会，就重要问题，为电讯局长提供独立的意见。这安排配合政府一贯行之有效的行政和立法监察机制，及平衡电讯局长的职权。

消委会认为，政府首要责任在於制订贯彻和长远的政策，缔造公平、开放、及不断迈进的市场环境，确保立法和监管架构的有效运作，以鼓励投资、促进竞争和发展电讯业；这是消费者最佳的利益保证。

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图一

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图二

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注:

1.    新固网经营商和公共流动电话供应商占本地接驳海外电话市场7%，回拨服务经营商占5%

2.    据九三年六月实行的收费加幅上限公式，把住宅电话费增幅限於消费物价指数减3%和消费物价指数减4%而厘订。收费上限适用於作为最大供应商的香港电话公司，并会於九六年六月检讨。自九三年开始，国际长途电话收费已减约12%。

3.    本地电话亏蚀补贴自九五年十月一日起由原先的45仙调低为35.8仙。不过，为补贴全面服务责任而拨回的专款，受国际长途电话使用量影响更多於每段检讨收费期间提供全面服务的真正成本。电讯局在最近一次检讨本地电话亏蚀补贴时把每分钟收取45仙之数减为35.8仙。这项收费45仙的公式经已实行了三年

4.    Guidelines for Property Owners, Developers and Managers for the Provision of Facilities within Property Developments for Access to Public Telecommunications and Broadcasting Services 在九五年五月由电讯局发出

5.    目前有某类楼宇，多数是商业大厦，预留予公用服务的空间，已不计算在地积比率内。

6.    正确名称应为公共非专利电讯服务持牌人