市场竞争研究 公平竞争政策：香港经济繁荣的关键报告摘要 (1996年11月) 公平竞争政策 : 香港经济繁荣的关键 报   告   摘   要 香港面对的经济挑战 近数十年来，香港经济成就超卓，本地生产总值实质增长持续强劲，按人口平均计算，本地的生产总值是全球最高的地方之一。这强劲的经济表现，其中一个原因是由於香港位处中国的大门，亦易於通往其他东南亚国家，因此具策略性的位置。可是，随?电讯科技及其他交通运输的发展，香港的地理位置优势已经减弱。香港在其他方面的领先优势，亦因为竞争对手经济政策的改变，采纳了鼓励外贸及投资的法例和政策，而逐渐降低。因此，香港要维持其竞争优势，面对莫大的挑战。 在过去二十年来，香港的经济结构出现重大转变，由制造业为主变为以服务业为主，服务业迅速发展，取代了制造业作为香港主要经济活动的地位。服务出口将成为经济增长的主要动力。香港政府亦期望服务业成为香港未来经济增长的「火车头」，并曾表示，会确保服务市场尽量开放及具竞争力。 在不干预政策下，并非所有服务业的市场都能自动产生高度的竞争压力。服务业跟制造业不同，制造业大部份产品在国际市场出售的，须面对国际竞争；但服务业却包括一些只提供给本地使用的服务，如法律及会计服务、医疗及牙医服务、公用事业、本地电台及电视广播、零售银行服务、酒楼食肆及超级市场等等。这些服务毋须面对国际竞争。 消费者委员会早前曾研究本港的主要行业，发现一些行业只有很少的竞争，例如：香港银行的港币存款、超级市场及气体燃料供应等。 香港高昂的租金及工资，占企业经营成本百分比相当高，且还有继续上升的趋势，这情况在服务业中尤为严重。「展望2047协会」(一个由重要商界人士支持的组织)最近发表了一份《香港竞争能力研究报告》。该报告精简地把香港面对的挑战撮要如下：『在香港感受到的成本压力，反映出整个经济需要改善其竞争能力及成本效益。虽然香港的「贸易行业」，长久以来已具有自由及开放的竞争，但这现象并没有在某些「非贸易行业」中出现。由於「非贸易行业」的垄断者或寡头垄断者不用直接面对竞争，因此有需要确保他们能以最高效率经营。』 1 ?丰银行的一份经济报告亦指出：「主要在於如何保持对外竞争力，尤其在服务业方面...服务输出价格不断上升，基本上反映香港的经营成本普遍上升。在一九九一至一九九五年间，名义工资的平均升幅为百分之九点五...香港平均租金成本亦位於亚太区内最高昂之列。」 2 施行全面的公平竞争政策及法例，可以消除业界入市的障碍，并可确保自由竞争不致被操纵价格（price-fixing）、市场分配（market sharing）或其他违反竞争的措施扭曲。整体来说，企业的营运成本可维持於具有竞争能力的水平。 因此，香港必须鼓励竞争。公平竞争政策的主要目的是订定清晰的规例，确保行业的公平竞争机会，尽量使政府毋需插手干预。一旦有基本规例，负责推行公平竞争政策的组织无必要干预一般的商业运作。 国际层面与公平竞争政策 国际层面，也需要采取新政策，以资配合。一些国际组织，如世界贸易组织，日渐重视竞争政策和贸易政策的相连关系，若香港本身没有公平竞争政策及保障自由竞争的法例，但又在国际层面上提出改善贸易政策及反对损害香港利益的措施，实难自圆其说。国际组织及其他国家已开始察觉到香港一些行业出现的问题，以及香港尚未有全面的公平竞争法例。 香港是自由港及开放经济，故大有理由要求国际社会订定全球竞争政策，以取代外地种种的保护贸易政策及歧视措施，如反倾销行动等。不过，如香港并没有全面的公平竞争政策支持，本地的议价能力便会被削弱。 在过去，香港的开放经济特质及其在亚洲区占有优势，即使没有公平竞争政策和法例，只因应个别行业的需要，引进一些针对的策略，问题不大。但是在不断改变的环境下，现行的政策显见不足。 引进全面公平竞争政策的裨益 消费者委员会在过去两年发表多份行业的研究报告，发现在自由竞争受到妨碍的「不完全市场」，产品价格会被推高。由於缺乏足够的权力，消委会未能对个别行业竞争问题的投诉展开全面调查。但有一定证据显示有些行业由於缺乏竞争，其产品或服务的价格被提高，也相应地推高通胀。假如香港不引进全面公平竞争政策，便缺乏有效的武器去维持国际竞争力。例如，自从电讯业引入竞争以後，虽然仍未进展至全面竞争，但价格已见下降，这是有效竞争可以使消费者受惠的好例子。 大多数的先进经济体系都已施行公平竞争法。新兴工业经济体系如南韩和台湾亦有同样的法例。中国大陆也制订了反不正当竞争法，其中还有条款禁止操纵价格(price-fixing)和滥用市场优势。 对商界来说，全面的公平竞争政策好处是：促进公平、加强一致性、及减少规管。说是公平，因为它能杜绝一些违反竞争的经营手法，而违反公平竞争的经营手法，往往使有效率及经营有方的公司无法生存。加强一致性，因为公平竞争政策由独立的机构、按照颁报的规例来执行。政府现时所采用的零碎的规管方法，令广播牌照，订定的竞争条款，有不一致的情况出现，不同公司略有不同。电讯业的公平竞争条款较广播牌照写得更清晰和具体。 全面公平竞争政策有助减少规管，它应该是具有前瞻性、有效和有效率的，毋须因应新产品或服务，再花费人力和时间去厘订新的规例。 公平竞争政策容许市场出现「自然垄断」，这现象源於技术因素，例如有些行业采用的技术要有规模经济，须独家专营才见效率。公平竞争委员会需与监管机构紧密合作，检讨现行或拟议的法例，当发觉监管有碍公平竞争，弊多於利，即应向政府?报，作出改善。 对消费者来说，政府就个别行业，如电讯业及银行业，引进公平竞争措施後，已使价格降低、鼓励创新、增加选择和改善服务。如能推扩公平竞争法所包括的?围和加快消除竞争障碍，对消费者来说当然是喜讯。 建议 消费者委员会建议香港引进全面公平竞争政策，和制订公平竞争法。公平竞争法是公平竞争政策不可分割的一部份，防止及处理限制公平竞争的经营手法，最具透明度和最有效的方法。 消费者委员会在现阶段无意详细列出政策的细则，但深信报告的建议是实际可行和符合成本效益的。政策的细则，应可作日後订定法例和政策的参考。 公平竞争政策 消委会认为公平竞争政策应该是全面和具前瞻性的，以确保其成效。为达到此目标，建议： 加强整个政府体系暨商界及社会大众对公平竞争政策的宗旨的认识。 制订指引，确保政府作出决策时，必须考虑该政策对市场竞争的影响，正如目前政府作一些重大决策，须提交环境评估一样。同时，任何监管的建议，政府应只接纳实有监管必要的提案。 检讨现有的监管方式是否依然有效和有需要，是否没有其他途径可以代替。例如，对法例容许的专营企业、发出特许牌照的程序、和在利润管制计划下经营的企业，政府宜不时检讨，尽可能及尽快增加市场的竞争环境，以代替监管。 公平竞争法 消费者委员会建议制订公平竞争法，涵盖市场上横向和纵向的合谋协议（horizontal vertical collusive agreements）。见下文第一及第二条款。这是适合香港的情况的做法。 条款（一）：禁止公司之间互相协议，以妨碍或意图妨碍、限制或扭曲市场竞争。这包括横向协议，例如操纵价格（price-fixing）和串通投标（bid-rigging）；及纵向协议，例如规定零售价（retail price maintenance），排斥竞争对手的专营行为(exclusive dealership)，强迫搭卖（tie-in sales），及长期供应合约（long-term supply contracts）等。 条款（二）：禁止一间或多间市场占有率高的公司滥用其优势，妨碍、限制或扭曲竞争。这条款针对价格垄断（monopoly pricing）及纵向经营限制如强迫搭卖。 香港的公平竞争法，如不包括上述两条款，不独难以有效地确保市场竞争，亦恐难为国际社会所接受，因为它未能充份保障市场竞争。 建议的公平竞争法亦应包括： 禁止滥用集体市场优势的条款；及 管制企业合并和收购条款。 有意见认为，从实际施行角度来看，香港可暂缓引进这两项条款。但是否实施上述23段两条文，各有不同考虑。消委会建议在报告发表後，政府参考各方面的反应，再作决定。 豁免 消委会建议， 条款(一)和(二)的豁免事项，应有严格规定，在可能情况下，豁免应受时间规限，以示对所有行业一致和公正。公平竞争委员会就某行业可发出整体豁免，毋需由个别公司提出申请。 执法机构 建议： 设立公平竞争委员会，调查可能触犯法例的个案，作出决定； 设立上诉机关，聆讯不满公平竞争委员会决定的申诉。 　 公平竞争委员会的组织 建议： 公平竞争委员会应为独立机构，不在政府行政架构内。 公平竞争委员会应设有全职主席一人及其他委员，由特区行政首长委任。 职能 该委员会应有下列职能： 就公平竞争政策，向政府提出意见； 确保公平竞争法例得以切实施行； 考虑并建议改善有关法例； 委员会应有宽阔的保障公益利益职能，减低监管的需要，研究因政府监管导致市场缺乏可竞逐性的情况，向政府建议修改或取销监管，并向公众公布该建议。 权力 建议委员会应有下列权力： 主动展开调查，也可根据其他方面提出的建议展开调查； 在调查期间，如发现企业有违反法律规定的经营手法，发出通知要求该公司停止涉嫌违法行为； 　 此外，还需要考虑应否赋予委员会禁制权力。 处罚 违反竞争法的处罚有几种方法，可考虑只采取禁制的做法，或罚款、或可要求违法者向受损害一方作出赔偿。 上诉机关 公平竞争委员会作出的决定，得由上诉机关覆核，而并非由法庭覆核。上诉机关有权作出最後裁决。上诉机关应与委员会有清晰的界限。 上诉机关的主席应由特区行政首长委任。有案件上诉时，主席可召集特别审裁小组并主持聆讯，其他成员应熟识竞争事务及有关行业。 审裁小组须把审查的详细报告公开，但有关商业敏感的资料则除外。 结论 香港经济在过去成就骄人。但近年来，竞争对手纷纷进行经济改革及采取鼓励外资的法例和政策，加强他们在国际贸易方面的竞争能力。香港既没有针对妨碍公平竞争行为的清晰法规，也没有执行机构来改善情况，为维持领先地位，香港必须正视缺乏公平竞争机制对本地的竞争环境、以及对香港在国际贸易层面的影响。假如香港未能全面配合国际贸易对竞争和贸易政策的新要求，亦将有损於其在世界经济上的地位。 香港推行公平竞争政策的模式，宜因应本地的情况，包括文化及传统。当前的问题不再是香港应否制订公平竞争法，而是公平竞争法应如何厘定。以确保香港未来的繁荣及经济成就。要达到这个目标，有赖香港整个社会对公平竞争的政策的积极参与和支持。 注： 展望2047 协会 ，《香港竞争能力研究报告》，1996年7月，第6 页。 ?丰银行经济月报 ，《香港的服务业：增长与竞争力》，1996 年9 月至10 月，第1 页及第4 页。    我们希望收到你的支持。多谢。