消費者委員會有關「易辦事」的調查報告- 報告摘要 -(2000年08月10日)
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調查報告全文 )
1.
消委會接獲商戶投訴「易辦事」電子支賬卡系統的交易佣金收費，進行了調查。「易辦事」由「迅通電子服務(香港)有限公司」(以下簡稱「迅通」)
提供。
2.
投訴人指「迅通」藉其作為本地唯一的支賬付款系統經營者，利用市場力量向投訴人收取不合理的服務費用。投訴有兩方面：(一)「易辦事」由以往每宗收取二元服務費，增收至按交易額百分之零點七五的費用。(二)「易辦事」採用按交易額比例收費的方式，替代按次固定收費。
3.
香港是一個市場經濟體系，而政府的政策目標也清楚顯示公平競爭是提高經濟效益和促進自由貿易的途徑。本報告的主旨並不在於研究怎樣的收費水平才是合理。目的乃研究支賬付款系統服務是否由於未能發揮市場作用而導致缺乏競爭，以及其對社會和消費者利益的影響。事件中，商戶的身份就是「中介的消費者」；因此，有沒有足夠和具競爭性的選擇供他們挑選才是問題的癥結，消委會未能取得商業上敏感的資料及數據來分析收費。本報告綜合消委會從投訴人和「迅通」等業內人士提供的有限資料，加上外地有關經驗而撰寫。
4.
消委會的最終關注是商戶把易辦事的新收費計算入運作成本內，再會從零售價中轉嫁給消費者。要減低因成本增加而造成的價格上漲，商戶所採用的應是最低成本的服務。支賬付款系統理應和其他投入業務的營商成本一樣，可以在有市場競爭的環境下讓商戶作比較和選擇。
5.
消委會更關注事件對香港經濟的整體影響。相對現金或支票的傳統付款方式，電子付款系統可以提高零售交易效率；因此有關部門應鼓勵和推動這類系統的有效率供應及使用。
6.
為了吸引投資者作出有風險的投資，在這類系統開發初期經營者擁有市場力量是一個自然現象。然而，我們不能讓這股力量發展至窒碍市場競爭的地步，或者任由人為因素減低甚或消除市場效率提昇的壓力。
「易辦事」
7.
「易辦事」由「迅通」推行。「迅通」的成員由香港的銀行集團組成，包括主要發鈔銀行。使用者必須擁有一張「迅通」成員銀行發行的支賬卡。「迅通」表示，由於公司成立初期，曾與部份商戶訂下每宗交易兩元之收費，是次價格調整實為劃一這些商戶與其他商戶之收費水平。
8.
根據投訴人的資料，除了這些商戶外，「迅通」仍有向其他商戶提供固定收費。然而，「迅通」以商業秘密為理由，沒有向消委會提供有關不同商戶交易收費的資料。「迅通」又表示，假如投訴人不滿是次的價格調整，可以用其他交易方法代替「易辦事」，例如：現金、支票和信用卡等。
對「易辦事」的投訴
9.
投訴人認為「迅通」提出的其他交易方法並不是可行的代替品，「迅通」作為本地唯一的電子支賬付款系統經營者，有濫用市場力量，從而收取不合理費用之嫌。
10.
投訴人又指「迅通」所提供的「易辦事」終端機，其運作與銀行自動柜員機 (automatic teller machines)
相若。加上「易辦事」是支賬卡，並無信貸風險，運作成本不會隨交易金額的大小而改變。由此觀之，若要徵收交易費，以定額收費是比較合適的收費模式。
11.
消委會認為若向商戶收取交易費（並考慮及「過高的」交易費是有礙系統的廣泛推行），關鍵問題在於商戶是否有選擇。尤為重要的是商戶有沒有其他同類且具競爭性的選擇，以及交易費是在有競爭的情況下釐訂。
在所屬市場內之競爭
12.
就「迅通」是否具有市場力量和「迅通」有沒有利用其市場力量向商戶徵取費用等問題，我們需要根據有關商品的特色、地理和功能上的特性，從需求和供應兩方面來界定所屬的市場。為有關市場定義和評估市場力量的程度實際為同一過程。為市場定義目的是界定有效競爭的範圍以決定當中市場力量是否被濫用。從需求方面分析，商戶表示他們需要提供各樣的付款系統讓顧客選擇具競爭性的付款服務。無論商戶說法為何，從觀察所得，我們亦可見到各行業有不同的營運模式，令到不同的付款方法未能直接互相取代。例如：
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（一） |
一些高價貨品如電器、傢俬和首飾等，其交易金額往往超過儲值卡所容許的儲值上限； |
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（二） |
基於安全理由，顧客未必能夠攜帶大量現金在身； |
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（三） |
因為支票有可能不兌現，商戶覺得支票付款有一定的風險； |
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（四） |
信用卡一般收取2至4%的交易費用，會將商戶的盈利削減，特別是對那些因競爭激烈令盈利率已降至很低水平的行業而言。 |
支賬卡則沒有以上問題。因此，對於交易額高而不欲冒收款風險的行業，其商戶一般認為支賬卡是一個比較可取的交易方法。這些商戶可能給予顧客折扣優惠作為回報。就某些商戶投訴「易辦事」之眾多個案，可以說大都是在那類行業內所發生的情況。
13.
雖然有以上的觀察，在一些有公平競爭法的地方，其公平競爭政策機關對市場定義和評估市場力量所採用的會是一個比較嚴謹的方式。這就是測試消費者(即本個案中的商戶)在價格上升至哪一個水平時會從一種服務轉換至另一種服務。其理論在於當價格上升時，不是所有的消費者都願意轉換服務或尋找其他代替方法。然而在壟斷分析中，只要有足夠的顧客願意用其他方法代替原先的服務，便足以影響原先市場服務供應者的行為。
14.
「迅通」調高「易辦事」的交易佣金收費，由以往每宗收取二元服務費，增收至按交易金額百分之零點七五的費用。根據部份投訴人的資料，新的收費比舊的高逾11倍。這毫無疑問是一個可觀的增幅，亦顯示「迅通」的市場力量。另一方面，從轉交予消委會的問卷調查結果和商戶所提交的資料中，大量的商戶表示除了接受加價外，其他選擇不多。這可能由於他們本身行業內已經有很大的競爭，導致盈利水平偏低。在此情況下，很少商戶願意改用其他付款方法，因為轉換另一種付款方法（例如信用卡）會增加價格或收費，或令利潤更為低降。
15.
消委會難以引証這個解釋是否乎合實況。它需要十分詳盡的行業資料和數據。消委會亦須確定市場上有哪幾種交易收費，哪些商戶哪種交易費用，以至「迅通」與部份商戶商討收費的結果。唯有這些資料才有助深入衡量商戶對「迅通」加價的需求彈性。然而，港九珠石玉器金銀首飾業商會和旅遊業議會提供的例子顯示，他們的會員如果不能阻止「迅通」加價，除了接受加價外，其他選擇不多。「迅通」本身亦表示超過九成受影響的商戶已經同意接受新的收費制度。為表達對「迅通」的不滿，部份商戶進行杯葛和罷用易辦事的行動。這些行動會否改變「迅通」向這些商戶收取的佣金則有待觀察。然而，消委會認為，在市場經濟體系下，最佳的供應價格應該由市場參與者在有競爭的環境下去決定，參與者都會基於自己的經濟效益實力去討價還價。
16.
商戶是否真的「同意」新的收費制度是有爭論的一點。然而，「迅通」能夠顯著調高收費是一個重要的參考。當我們從需求方面去研究「迅通」是否具有支配市場力量時，必須加以考慮。不過，這個事實雖然提供了線索，要解決市場力量的疑問，我們亦要從供應方面和入市障礙這個重要課題來分析。
17.
從供應方面來看，消委會相信市場上不容易有新的經營者入市。外國的經驗顯示，現有的收費網絡系統是造成新經營者進入市場的重大障礙。
18.
為了減低投資的風險和費用，香港的主要銀行不單沒有在支賬收費網絡服務供應上進行競爭，更聯合組成一個支賬收費系統。由於系統牽涉到銀行之間的協議，各成員銀行通過「迅通」向商戶訂立劃一收費，所產生明顯的市場力量值得關注，尤其是「迅通」的35家成員銀行佔香港銀行業的大部份。更令人關注的是有些「迅通」成員在不同程度上也擁有香港其他付款系統的商業利益（見
附件一
）。「迅通」卻認為，這些系統與其付款系統產品之間互有競爭亦可直接代替。
19.
倘若「迅通」是直接受到其他付款系統的競爭去釐訂交易費，它需要考慮其他供應商對其產品的實際及可能競爭。再者，如果「迅通」真的面對競爭，一般可以理解為競爭對手的供應?將會嘗試去奪取「迅通」的市場佔有率，相反亦然。舉例來說，由於成本是商人主要考慮因素，「易辦事」的費用理應不高於其他競爭對手。同樣地，倘若「迅通」是與其他付款系統競爭，可以想像它要達到最大的收益，必定會利用其較廉宜的運作成本（與其對手最好的價錢作比較）去奪取競爭對手的市場。「迅通」以劃一商戶的收費方式為理由，而能夠單方面大幅調高收費，是有力的証據顯示它未有受到市場競爭的壓力去釐訂交易費用。這個事實，連同「迅通」現有營運的「網絡效應」所構成的入市障礙，令消委會相信「迅通」在釐訂交易費用時具有顯著的市場力量。消委會在撰寫報告的過程裏，未有取得相反結論的資料。
對消費者利益的損害
20.
我們不能輕易地信任一個像「迅通」那樣具有市場力量的服務提供者與服務購買者在訂定其成本和收費時所採用的方法。因為一個由競爭者組合而成又擁有支配市場力量的集團是可以從顧客身上謀取利益，另方面卻沒有提高經濟成效。
21.
兩者比較，商討信用卡與商討支賬卡的交易費用的方式大大不同。雖然各家銀行有各自的支賬卡或提款卡，但使用「易辦事」的商戶只能與「迅通」商討交易收費。而信用卡方面，商戶則可直接與各發卡銀行商討，議定不同的費用。據消委會理解現時信用卡一般的交易收費由2至4%不等。因此在一定程度上信用卡的服務收費受到發卡銀行競爭的影響，但「易辦事」方面卻未受到相同的競爭壓力。
22.
過高的付款卡交易費用影響商戶的運作成本，這減低了對更有效率的付款方法的接受程度。另一方面，成本的增加帶來通脹後果，因為無論行業內的競爭程度有多高，零售商最終亦將要把成本轉嫁到消費者身上，從而造成生產減少，經濟福利受損。假設容許發卡銀行協議訂價，以保証收回成本，最終保障其商業利益，這只會減低各發卡銀行透過提高效率來降低成本的誘因。藉增大交易成本以保護低效率的供應商，讓他們不須在市場上作全面競爭，結果會對整個經濟造成損害。
外國的經驗
23.
消委會簡要地參考了外國經驗，包括美國、加拿大、英國和澳洲的情況。這些國家的電子付款系統，由於存在競爭者之間的協議，有違反競爭的性質，因此受到公平競爭政策當局的監管。一些地方現有或打算設有專門監管付款制度的機關，負責監察各種收費系統的運作。
24.
外地針對如何收回成本和釐訂網絡系統交易收費也有不同的做法。以澳洲為例，為爭取商戶成為其顧客，即使同屬一個支賬網絡系統，銀行之間亦互相競爭，向商戶提供不同的收費和計算方法。交易若要收費，大部分採用按次定額形式，絕少以交易額之百分比收取。反過來，有些收費系統甚至付款予一些大型商號如連鎖店等以爭取他們使用其系統。
市場競爭的需要
25.
把香港主要的銀行齊集起來組成唯一的支賬系統，結果令商戶無法從銀行之間的競爭得益。就表面証據來看，這組合使「迅通」在訂定交易費多寡之時毋須面對現有或潛在對手的激烈競爭。
因為各支賬卡銀行協議在支賬卡交易費上不會進行競爭，而他們又在各程度上牽涉其他付款系統的供應，那麼市場競爭就很難發揮於下列領域：
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釐訂合理交易費；或
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提供收費計算方案以供商戶選擇。
26.
消委會認為如果支賬卡服務要收取費用，應該利用和促使服務提供者之間的競爭，產生壓力去降低服務收費的水平，以及讓商戶有所選擇。商戶承擔的交易費最終會轉嫁到消費者身上，競爭應該開展，以達到提高經濟效益的目標，這正好符合政府在一九九八年五月所頒佈的「競爭政策綱領」。綱領內清楚指出公平競爭是提高經濟效益和促進自由貿易的途徑。
27.
一方面服務提供者之間的競爭應予以鼓勵和利用；另一方面，基於付款網絡系統的特性，消委會明白到要達到經濟效益的目的，服務提供者之間若干程度的合作是在所難免。可是，某種形式問責性及透明度亦有需要，好讓消費者對這個合作制度的運作持有信心。
消委會的建議
28. 就以上研究，消委會作出如下之建議：
建議(一)：網絡系統成員應互相競爭
29.
消委會認為服務提供者之間的競爭這個原則應盡量的利用，讓市場決定合適的服務收費水平和讓商戶有競爭性的選擇。因此，如果系統需要徵收費用，「迅通」應該容許其成員銀行在商戶交易收費和計算方法上進行競爭。
建議(二) ：需要透明度和問責性
30.
基於表面証據，競爭者組成「易辦事」付款網絡系統顯示出市場力量。由於香港沒有足夠的法定措施去抗衡（通過整體競爭法或金融行業競爭法），消委會認為「迅通」在經營「易辦事」方面應該承擔適當的問責性。
另一方面，鑑於聯線付款系統對經濟效益的重要性，加上香港着意提倡電子資訊科技，其他系統也應考慮建立同樣程度的問責性。
31. 要確保問責性，各收費網絡系統服務經營者：
32. 網絡系統成員之間的競爭可以引入一定程度的問責性。
然而這並未能解決系統透明度的問題。
要增加透明度和問責性，行業要制定營商守則，並加上政府的支持和監察。消委會一向以來主張應有整體的競爭法例，但在未有法例之前，這種方式不失為一個值得考慮的模式。
政府的回應
33.
在撰寫報告期間，消委會與香港金融管理局（金管局）進行了討論並提交報告初稿予該局考慮。金管局隨後於今年八月一日宣布將會進行全面檢討本港的零售支付服務，其中職責範圍包括「評估現時零售支付服務的市場競爭形勢，以及確定此巿場形勢是否存在任何嚴重影響公眾利益的問題」。
34.
消委會歡迎金管局此舉，並相信這個報告將有助其評估工作。
消費者委員會
二○○○年八月十日
