電訊業競爭研究報告(摘要) (1996)
1.
固定電話網絡於一九九五年七月開放市場，成為電訊業的轉捩點，開放市場的決定，反映政府認同市場由專營轉為開放競爭，是電訊業及香港未來發展的最佳方向。
2.
三家新的電訊固定網絡(固網)經營商陸續投入服務是一個開始。不過，目前開放的只限於固定電訊網絡，至於國際電訊市場的開放，須待香港國際電訊公司的專權於公元2006年屆滿。這開放步伐，有別於其他國家的情況----電訊業國際電訊和固網是同步開放的。
3.
消費者委員會滿意現階段的進展成果：除開放固定網絡和成立電訊管理局外，流動電話、國際電腦網絡(internet)和其他增值服務等零售服務的市場經已存在競爭。
4.
本會相信競爭足以提高資源分配和製造兩方面的效率，增加消費者選擇、降低產品/服務價格和加強服務質素。
5.
在市場開放的初期，最大的網絡經營商仍然佔很高的市場比率，基本電話服務佔99%，國際長途電話服務佔88%(註1)。
研究目的
6. 電訊業是重要的公用事業，本會關注電訊業的重大變化，進行這項研究的目的如下：
- 研究這轉變過程的競爭情況(固定網絡市場由獨家專營轉變為競爭市場)；
- 研究妨礙競爭的因素；
- 建議如何促進有效的競爭，為消費者爭取最大利益。
7.
研究指出須持續鼓勵固網市場的競爭，同時在國際長途電話仍是獨家專營的情況下，研究如何在國際電話零售服務方面，引進一些競爭。
固定電訊網絡市場
8. 本地電話服務網絡，亦即「公共交換電話網絡」"public switching telecommunications
network"
(PSTN)，接駁範圍幾覆蓋所有住宅和商業樓宇，是目前提供電訊服務的重要基本設施。近年在市場冒起的流動電話網絡，與固定網絡服務之間存在互相輔助作用，但並非其直接替代品。至於尚未敲定發牌的個人通訊網絡(PCS)，日後能否與固網絡經營商爭一日長短，仍有待觀察。
9. 消費者與服務供應商均需透過 接駁「公共交換電話網絡」，方可接收及提供(或使用)服務。
10.
在市場開放之前，所有消費者和服務供應商都只能倚靠香港電話公司擁有的獨一無二網絡，並要付給電話公司接駁費(參閱附錄一)。支付的費用如下：
-
本地電話費
現時電話公司收取的本地電話費為：住宅電話每月收費65元，商業電話每月98元。這包括了接駁和使用基本話音傳送服務。政府於93年與電話公司達成協議，本地電話費的調整，須跟隨價格上限方程式，同時在指定時期內，國際長途電話收費須調低至某一百分比(註2)。
-
聯網接駁收費
增值服務供應商，如流動電話經營商，支付每分鐘9仙的聯網接駁費，才可透過電話公司的網絡為消費者提供服務。
-
傳送費
作為國際電話經營商，香港國際電訊需要接駁香港電話公司的網絡，把國際電話傳送給消費者。由香港國際電訊支付的接駁費，一般稱為傳送費，是以收入分賬方式支付。
11.
市場開放後，三間新的固網經營商：和黃廣訊、新香港電訊及新世界電話，已凓手鋪設網絡，俾能在市場上競爭(各公司之間，包括電話公司)，爭取本地顧客和服務供應商傳送國際長途電話(附錄二)、及爭取增值服務方面的客戶。
12.
三家新的固網經營商為履行發牌條件的規定，須敷設一定涵蓋范圍的管道網絡工程。他們現正與地下鐵路公司商討，沿地鐵路線敷設網絡。以現時日新的電訊科技，如光纖管道的科技，敷設網絡的成本較前大為減低，亦不會引很的不便。不過，新網絡投入服務還需要時間，亦不會全面涵蓋港九各區。新固網經營商還需倚賴香港電話公司聯網接駁，為客戶提供服務，並需要付給電話公司聯網接駁費。在市場開放的起初階段，各固網經營商之間聯網接駁，是一項重要的安排。
13.
固定電訊網絡之間的競爭，並沒有任何法律因素限制他們在提供本地基本服務層面上競爭，為消費者提供較低收費和選擇。但實際上，固網經營商從商業角度考慮，多會專注於盈利機會較高的服務種類，例如國際電話和增值服務。
14. 本報告探討電訊業內妨礙競爭的因素，以下各項是本會認為公平競爭須符合的基本原則：
- 提高服務效率；
- 同等看待，不存在歧視的經營方式；
- 公開資料和增加透明度；
- 公平和合理的收費及聯網接駁費；
- 在提供國際服務方面作公平的安排；
- 合理的監管制度以提供保障。
固定電訊網絡市場的新進經營商面對的挑戰
15.
新進經營商需要克服在市場和結構方面的重大障礙，才可順利在固網電訊服務業內分一杯羹。他們要面對的挑戰為：
- 原有經營商在競爭方面所佔的優勢；
- 原有經營商與附屬公司之間在不同電訊市場的集團業務結合，有利於對網絡控制、交換資料及研究工作。
競爭優勢
16.
香港電話公司原本是獨家經營的固定網絡經營商，該公司顯然在「先天」上具備了有利的條件，如涵蓋面廣闊的網絡，規模經濟和龐大的客戶基礎。
17.
由於香港電話公司過去為本港提供專營電話服務，敷設的網絡，幾達全港各地，這些網絡成為電話公司的寶貴資產，電話公司控制新固網商的接駁點(gateway)，線路容量(capacity)，新固網須付接駁費。
18.
在網絡鋪設方面，新進經營商要在適當地址，尤其在已發展地區內物色電話機樓，面臨相當大的限制。相反地，原有經營商早已建有機樓，而該些機樓大部分都是透過政府以私人批地契約取得。本會贊成政府在共用土地及機構方面的政策讓各經營商公平地共用設施，並建議政府諮詢電訊業後，繼續注視這方面的安排，使固網經營商之間制訂共同設施的合約，對參與的各方均是公平的。
19.
在擴展客戶數目方面，經營商提供「電話號碼可攜性服務」，是十分重要的，這即是說消費者在轉換經營商服務時，毋須同時更改原有的電話號碼。本會欣賞電訊管理局促使實施可攜性服務的安排。但在推行方面端賴原網絡經營商的合作，使顧客得到迅速的轉移服務。新進經營商當然也需要為顧客提一些額外的優惠，如減費或提供增值服務，才會促使消費者不怕麻煩，轉換服務供應商。新進經營商雖然可以自由訂價，但由於現存價格機制的種種限制，影響了他們可以削價的水平，本會相信，他們仍可透過改善營運效率，讓成本減低，以作抵銷。
集團業務結合
20.
香港電話公司在提供服務方面，與新進固網經營商爭一日長短。另一方面，這些新進者和增值服務及資訊服務經營商必要依賴該公司的網絡設施。
21.
香港電話公司，作為國際電訊業集團，提供電訊業主要設施、國際和本地電話服務等等，無可否認比較新進固網經營商在市場上享有更優越地位。電訊管理局經已作出獨立會計的要求，香港電訊需要依據電訊局的會計守則，把各附屬公司的業務分立，並各自有獨立的會計賬目。各附屬公司在處理業務方面，必須保持一定距離(arms-length)，實際上，香港電話公司由於與香港電訊的其他附屬公司關係密切，在競爭上仍能享有較多方便，尤其在控制網絡，交換資料和產品發展的研究方面。
22. 本會建議，電訊局規定香港電訊在合理情況下，透露會計賬目和附屬公司資料，讓公眾參考。
23.
本會又認為，電訊局應行使權力，以促使所有持牌人分享一些非商業上敏感的資料如網絡術技標準，俾網絡間順利聯網，持牌人均有公平機會接受各類電訊服務並獲公平對待，尤其是由電訊業集團擁有獨攬或跡近獨攬的服務。亦即是說，由母公司向其附屬公司所提供的服務，無論是收費、提供服務的效率和質素方面，與該公司向其他經營者所提供的同樣服務均須公平，不存在特殊看待。
影響競爭的因素
24. 以下的安排對經營者的競爭，有很大影響：
- 本地及國際長途電話收費結構；
- 全面服務責任(universal service)；
- 聯網接駁安排(interconnection)。
收費結構
25.
據政府和香港電訊的資料，本地電訊收費的制訂，刻意低於成本，差額由國際長途電話收費補足。但新進固網經營商認為，經補貼的本地電話費，收費水平偏低，不足以鼓勵他們市場競爭。話雖如此，目前已有經營商以低於電話公司的收費，為商業電話用戶提供幾類基本服務。
26. 以上引申兩個值得探討的問題：
(a)究竟這補貼是怎樣計算出來的；
(b)是否需要取銷補貼，把本地電話和國際長途電話的收費水平拉至較為偏近成本。(重新平衡收費機制，tariff
rebalancing)
補貼的程度
27.
本地電話虧蝕補貼是：香港電話公司提供本地基本電話服務的收入和履行全面服務責任(參閱第30至34段)的開支之間的差額。這差額補貼的款項多少，並非公開資料。本會建議，電訊局應公開本地電話虧蝕補貼的資料，包括電話公司如何分配各類服務的固定和一般成本及折舊政策，俾有一定的透明度，讓公眾瞭解國際長途電話的收益、補貼本地基本電話服務的實況。
取銷補貼、平衡收費機制的需要
28.
假如補貼真正存在，必須討論的是本港是否需要取銷補貼以平衡收費機制；如認為有需要，應如何厘訂和在何時實行。
29.
在全面開放競爭的市場，國際長途電話和本地電話的收費當會自由競爭。長遠來說，市場競爭應會降低電話服務收費，對消費者有利。但香港的情況較為特殊，由於國際電訊市場仍受到國際電訊專利權的限制，電訊市場尚未能夠全面開放。為消費者來說，取銷補貼去平衡收費機制，本地電話費可能有需要調高，國際長途電話費則會調低。但目前固定網絡市場剛開放，還需要時間去調節步伐，要達致全面競爭。使消費者因此得益，尚需一段長時間。
30.
因此，在保障消費者的大前提下，本會認為，有關取銷補貼的問題，由於缺乏清晰和確實的資料，未知消費者將如何得益。平衡收費的建議，應予從詳計議，並作為長遠的目的，直至市場有全面的競爭為止。
本地收費結構之重新安排
31.
本會深知電訊服務的收費計算方式影響消費者的利益，由於本會沒有足夠的數據以協助分析這問題，本會待取得政府的諮詢文件後，發表意見。
「全面服務」責任
32.
根據目前的安排，香港電話公司有責任為客戶接駁及提供話音傳送服務。電話公司為這些客戶安裝電話及提供線路，無論地區遠近，即使需要虧蝕，均劃一收費。這安排稱為「全面服務責任」(universal
service obligation)。新固網經營商毋須承擔這項責任，但每打出長途電話一分鐘，需要付電話公司35.8仙作為補貼(註 3)。這項補貼稱為「本地電話虧蝕補貼」。
33.
這項補貼機制，不但包括了全面服務的實際成本，也包括由香港國際電訊撥給香港電話公司，作為維持本地電話費於低水平的虧蝕補貼。雖然電訊局承諾，當本地電話虧蝕補貼安排在一九九六年七月卅一日期滿後，由「全面服務收費」取代，但仍有需要把「全面服務責任」的成本和相互補貼賬目分開和公開。
34.
本會建議設立獨立的「全面服務責任」專款，由電訊局負責管理，規定各固網經營商均須公平地分擔同等數目的款項。電訊局亦須探討其他安排，讓各經營者分擔「全面服務責任」，以鼓勵新經營商有機會為消費者提供一些基本的服務，例如：電訊局可邀請所有固網經營商參與競投一些「不化算地區」的服務，費用從「全面服務責任專款」補貼。
35.
本會又建議，電訊局應規定，把「全面服務」的成本及香港國際電訊補貼香港電話公司的補貼帳項分立。電訊局應研究，計算「全面服務」成本的其他方式，例如可參照在澳洲和英國應用的「長期平均增量成本」或其他演算公式。計算時亦應分列接駁和使用網絡兩項服務所需的成本。
36.
關於「全面服務」責任分擔的問題，為公平起見，應由所有使用固定網絡的人士分擔。現時，「全面服務」責任的專款主要來自國際長途電話收入。資訊和增值服務亦使用固定網絡，本會建議制訂一項新而公平的專款安排。電訊局應考慮把承擔「全面服務」責任專款的範圍擴大，以包括日漸多人使用的增值服務在內。
聯網接駁安排
客戶接網
37.
固網經營商必須能夠為客戶作接網安排，才可讓消費者自由選擇經營者的服務。有些消費者由於種種原因，不能直駁新經營者的服務，這包括：(a)新經營者全面開展服務需時，甚至以年計，(b)消費者所在的商業大廈或住宅樓宇，並無空間裝置額外電纜，故不能直接使用新經營商的服務。在此情形下，經營商便需要繼續倚賴香港電話公司已有的電纜，或"地區性環路"，安排聯網接駁。因此，接駁和使用"地區性環路"(稱之為「第二類聯網接駁)的條件，在可見將來，對消費者能否接駁新網絡和確保公平競爭，具關鍵性作用。隨新科技的發展，如無線接駁的技術，將會減少第二類聯網接駁的需要。
38.
本會認為香港電話公司應容許新經營商聯接其「地區性環路」，但由於接駁費的安排對經營商的競爭有重大影響，涉及消費者的利益，電訊管理局應有權力確保接駁費的水平必須合理，符合消費者利益，不致妨礙新經營商的競爭能力，但可鼓勵他們在網絡基本建設上作出投資。(第二類聯網接駁)。本會認為應給予電訊局的指引(註
4)法定效力，政府可以修訂建築物條例或電訊條例，規定地產商預留管道和適當空間，讓各網絡經營商均可接駁電訊設施。電訊管理局宜與建築物管理執行署、有關政府部門、建造業專業人士、電訊專家及地產發展商會研究須預留的空間大小及其他細則，並考慮把佔用的面積不計算在地積此率內(plot
ratio)(註 5)。
39.
本會又建議，電訊管理局宜擴大宣傳該指引的內容，及該局的權力，如有業主立案法團、管理公司拒絕經營者接駁網絡，或企業集團特別優惠旗下的電訊公司，電訊局將行使權力，處理有關投訴。
聯網接駁
40.
聯網接駁費是新進的固網經營商和其他資訊及增值服務供應商要負擔的主要營運成本。因此這些費用的高低，足以影響他們能否通過競爭，在市場上爭一席位。這費用最終由消費者支付，牽涉公眾利益。
41.
政府的政策是讓經營商自行議定接駁費的多少。當雙方不能達成協議，或電訊局長認為經營者洽議的經營條件妨礙競爭和消費者利益時，電訊局長可行使權力，規定經營商合作的條件。
42. 現時，所有電訊服務供應商，包括固網經營商，流動電話服務和國際電腦網絡經營商(註
6)，需要向香港電話公司付出每分鐘9仙的接駁費。這種收費安排是由電訊局厘定，看來是以適用於流動電話經營者的多點對多點話音傳送接駁，作為計算基礎，本會認為電訊局宜在適當時候重新考慮。國際電腦網絡經營商和香港電話公司之間較為簡單的一點對多點電子數據聯網，應否收取同等接駁費。
43.
本會認為經營商之間的聯網接駁費，需要增加透明度，原因是，經由電訊局長審議ぶ定的收費，例如上述的9仙收費，或固網商傳遞外來長途電話的傳送費，均屬公開資料，電訊局長亦會解釋收費基準。另一方面，電訊經營商之間達成的收費協議，當中或會牽涉公眾利益，但市民無從知道。本會希望電訊局長能儘量公開固網商之間、和他們與國際電訊之間達成的聯網協議，涉及商業敏感資料除外。
國際電訊服務
44.
香港的情況特殊，電訊市場的開放並不包括國際電訊。香港國際電訊擁有的國際電訊專利權於2006年才終止。但香港國際電訊需倚靠固網商及手提流動電話網絡，為消費者傳送及發出長途電話。
45.
現時，電訊業零售服務通過回撥服務，開展了新的競爭途徑。雖然經由香港電話公司接駁入香港的長途電話的市場的比率高，但該公司由本地接駁海外的電話，市場佔有率下降至88%，其他固網商和公共流動電話服務(Public
Mobile Radiotelephone
services)佔7%，回撥服務經營商佔5%。消費者在這方面有多些選擇，而長途電話費亦相應降低。
46.
新固網商傳遞長途電話服務可收到傳送費，這傳送費是和香港國際電訊分賬的。新固網商能否減價競爭，關鍵在傳送費的收入多寡和他們要付本地電話的虧蝕補貼(Access
Deficit
Cost)。從本港發出長途傳送費的分配方法是：固網商從國際電訊收取傳送國際電話的費用，以每分鐘為單位計算。餘數歸香港國際電訊，以承擔國際電訊的營運成本、支付海外經營者傳送長途電話的費用、及盈利額。付給海外經營者的費用，視乎香港國際電訊與對方洽議，達成的結算率
Accounting Rates (會計率)而定。
47.
在未來十年，香港國際電訊擁有專利權期間內，政府須致力保障消費者利益。本會歡迎電訊局研究國際電訊的專利權範圍及考慮國際的專線租戶向第三者分銷專線的服務(International
Simple Resales)服務會否抵觸該專利權。
48.
本會又認為，政府與香港國際電訊應有較緊密的聯繫，以確保香港國際電訊與海外經營者雙邊洽議會計率的安排能顧及公眾利益。電訊局若發現所洽議的會計率不符合公眾利益時，應要求香港國際電訊解釋。
保障消費者利益
49.
消費者未必能自動享有市場競爭帶來的所有利益。因此需要有適當的法定措施，保障所有消費者獲得「全面服務」和一定的服務質素。
使消費者以合理費用得享電話服務
50.
本會支持政府公布的「全面服務」政策。消費者無論在本港任何地區，可以在合理時間內，獲得基本及緊急的電話服務。在電訊科技發展一日千里的時代，本會認為，電訊局宜檢討並擴大基本服務的定義，例如特別照顧那些有特別需要的人士，如弱聽、弱視等。本會欣聞政府將撥款五千萬為接受綜合公援的家庭安裝電話，使他們可以使用電話
- 這現代通訊必須的設備。
為消費者提供有質素的服務
51.
固定電訊網絡的開放，雖然加強了消費者的選擇，但要促進基本服務的質素，仍需制訂監管措施。本會很高興知道固網牌照條款經有規定，經營商須厘訂消費者約章。本會建議，經營商應定期公佈服務承諾的進展，又建議電訊局宜督促經營商厘訂的服務目標，以消費者立場為出發點，並統一各經營者的報告格式，鼓勵他們在可行範圍內，推行自動賠償計劃。
制訂監管規例、保障自由競爭
52.
固網牌照有明確的保障競爭條款，為公平交易厘訂清晰的基本法則，本會極為欣賞。但國際電訊和其他電訊服務經營商，並不受類似條款規管。
53.
牌照內的競爭條款相當廣泛，並賦予電訊管理局長審定權，類似英國電訊管理局的權力。再者，電訊局長需同時肩負監管者及仲裁者的職責。由於香港尚沒有獨立的公平競爭法例，在某些情況下，電訊局長可能面對相互矛盾的期望，既要確保公平競爭又須兼顧行業的利益問題。
54.
條款對違反競爭行為的罰則有待改善，現時最高罰款：初犯為二萬元，再犯五萬元，以後再犯為十萬元。雖然最終可以吊銷牌照去制裁，但這是不輕易會實施的，因此這並非實際可行的做法。
55.
本會建議，在擬議的全面性電訊條例內，同時規定國際長途電話服務及其他電訊服務經營商亦須遵守競條款，並建議違法行為的懲罰具足夠阻嚇作用，同時在適當的情況下，讓第三者有權依法索償。
56.
本會經深入分析這行業的市場競爭情況，發現設立競爭政策執行機構，與就個別行業厘定競爭條款的方式，相輔相承，對電訊管理局、經營電訊業人士和其他人均有益處。本會的競爭政策整體報告將深入探討設立全港性競爭政策機構的需要。
政策發展
57.
為配合廣播、電訊和資訊科技日漸融合的趨勢，本會重申早前提出的建議，政府須設立新的政策科司級官員職位，以統籌這三方面的政策發展。
58.
本會的建議將不會改變電訊局的角色。經行政局訂定的政策和規條(regulation)，電訊管理局肩負執行和監管經營者的職責。這職責對促進有效的競爭十分重要，例如在市場開放初期，厘訂聯網收費等安排。
59.
鑑於電訊科技的急劇發展和市場的轉變，本會建議政府盡早提交全面性的電訊條例，為市場提供清晰的指引。本會建議政府在全面性的電訊條例，清楚界定電訊局長的權責。確保其有足夠權力去執行任務。電訊局長通常會向公眾及業內人士徵詢意見，作為𢶣策的參考。本會認為有需要把這過程列為法定程序，並要求電訊局公開交代其𢶣定的理據。
60.
目前電訊管理局設有諮詢小組，就特定的課題收集意見。本會建議政府考慮設立諮詢委員會，就重要問題，為電訊局長提供獨立的意見。這安排配合政府一貫行之有效的行政和立法監察機制，及平衡電訊局長的職權。
消委會認為，政府首要責任在於制訂貫徹和長遠的政策，締造公平、開放、及不斷邁進的市場環境，確保立法和監管架構的有效運作，以鼓勵投資、促進競爭和發展電訊業；這是消費者最佳的利益保証。
圖一
圖二
註:
1. 新固網經營商和公共流動電話供應商佔本地接駁海外電話市場7%，回撥服務經營商佔5%
2.
據九三年六月實行的收費加幅上限公式，把住宅電話費增幅限於消費物價指數減3%和消費物價指數減4%而厘訂。收費上限適用於作為最大供應商的香港電話公司，並會於九六年六月檢討。自九三年開始，國際長途電話收費已減約12%。
3.
本地電話虧蝕補貼自九五年十月一日起由原先的45仙調低為35.8仙。不過，為補貼全面服務責任而撥回的專款，受國際長途電話使用量影響更多於每段檢討收費期間提供全面服務的真正成本。電訊局在最近一次檢討本地電話虧蝕補貼時把每分鐘收取45仙之數減為35.8仙。這項收費45仙的公式經已實行了三年
4. Guidelines for Property
Owners, Developers and Managers for the Provision of Facilities
within Property Developments for Access to Public
Telecommunications and Broadcasting Services 在九五年五月由電訊局發出
5.
目前有某類樓宇，多數是商業大廈，預留予公用服務的空間，已不計算在地積比率內。
6. 正確名稱應為公共非專利電訊服務持牌人
