市場競爭研究

公平競爭政策：香港經濟繁榮的關鍵報告摘要 (1996年11月)

公平競爭政策 :
香港經濟繁榮的關鍵
報   告   摘   要

香港面對的經濟挑戰

  1. 近數十年來，香港經濟成就超卓，本地生產總值實質增長持續強勁，按人口平均計算，本地的生產總值是全球最高的地方之一。這強勁的經濟表現，其中一個原因是由於香港位處中國的大門，亦易於通往其他東南亞國家，因此具策略性的位置。可是，隨凓電訊科技及其他交通運輸的發展，香港的地理位置優勢已經減弱。香港在其他方面的領先優勢，亦因為競爭對手經濟政策的改變，採納了鼓勵外貿及投資的法例和政策，而逐漸降低。因此，香港要維持其競爭優勢，面對莫大的挑戰。

  2. 在過去二十年來，香港的經濟結構出現重大轉變，由製造業為主變為以服務業為主，服務業迅速發展，取代了製造業作為香港主要經濟活動的地位。服務出口將成為經濟增長的主要動力。香港政府亦期望服務業成為香港未來經濟增長的「火車頭」，並曾表示，會確保服務市場盡量開放及具競爭力。

  3. 在不干預政策下，並非所有服務業的市場都能自動產生高度的競爭壓力。服務業跟製造業不同，製造業大部份產品在國際市場出售的，須面對國際競爭；但服務業卻包括一些只提供給本地使用的服務，如法律及會計服務、醫療及牙醫服務、公用事業、本地電台及電視廣播、零售銀行服務、酒樓食肆及超級市場等等。這些服務毋須面對國際競爭。

  4. 消費者委員會早前曾研究本港的主要行業，發現一些行業只有很少的競爭，例如：香港銀行的港幣存款、超級市場及氣體燃料供應等。

  5. 香港高昂的租金及工資，佔企業經營成本百分比相當高，且還有繼續上升的趨勢，這情況在服務業中尤為嚴重。「展望2047協會」(一個由重要商界人士支持的組織)最近發表了一份《香港競爭能力研究報告》。該報告精簡地把香港面對的挑戰撮要如下：『在香港感受到的成本壓力，反映出整個經濟需要改善其競爭能力及成本效益。雖然香港的「貿易行業」，長久以來已具有自由及開放的競爭，但這現象並沒有在某些「非貿易行業」中出現。由於「非貿易行業」的壟斷者或寡頭壟斷者不用直接面對競爭，因此有需要確保他們能以最高效率經營。』 1

  6. 簕豐銀行的一份經濟報告亦指出：「主要在於如何保持對外競爭力，尤其在服務業方面...服務輸出價格不斷上升，基本上反映香港的經營成本普遍上升。在一九九一至一九九五年間，名義工資的平均升幅為百分之九點五...香港平均租金成本亦位於亞太區內最高昂之列。」 2

  7. 施行全面的公平競爭政策及法例，可以消除業界入市的障礙，並可確保自由競爭不致被操縱價格（price-fixing）、市場分配（market sharing）或其他違反競爭的措施扭曲。整體來說，企業的營運成本可維持於具有競爭能力的水平。

  8. 因此，香港必須鼓勵競爭。公平競爭政策的主要目的是訂定清晰的規例，確保行業的公平競爭機會，盡量使政府毋需插手干預。一旦有基本規例，負責推行公平競爭政策的組織無必要干預一般的商業運作。


國際層面與公平競爭政策

  1. 國際層面，也需要採取新政策，以資配合。一些國際組織，如世界貿易組織，日漸重視競爭政策和貿易政策的相連關係，若香港本身沒有公平競爭政策及保障自由競爭的法例，但又在國際層面上提出改善貿易政策及反對損害香港利益的措施，實難自圓其說。國際組織及其他國家已開始察覺到香港一些行業出現的問題，以及香港尚未有全面的公平競爭法例。

  2. 香港是自由港及開放經濟，故大有理由要求國際社會訂定全球競爭政策，以取代外地種種的保護貿易政策及歧視措施，如反傾銷行動等。不過，如香港並沒有全面的公平競爭政策支持，本地的議價能力便會被削弱。

  3. 在過去，香港的開放經濟特質及其在亞洲區佔有優勢，即使沒有公平競爭政策和法例，只因應個別行業的需要，引進一些針對的策略，問題不大。但是在不斷改變的環境下，現行的政策顯見不足。


引進全面公平競爭政策的裨益

  1. 消費者委員會在過去兩年發表多份行業的研究報告，發現在自由競爭受到妨礙的「不完全市場」，產品價格會被推高。由於缺乏足夠的權力，消委會未能對個別行業競爭問題的投訴展開全面調查。但有一定證據顯示有些行業由於缺乏競爭，其產品或服務的價格被提高，也相應地推高通脹。假如香港不引進全面公平競爭政策，便缺乏有效的武器去維持國際競爭力。例如，自從電訊業引入競爭以後，雖然仍未進展至全面競爭，但價格已見下降，這是有效競爭可以使消費者受惠的好例子。

  2. 大多數的先進經濟體系都已施行公平競爭法。新興工業經濟體系如南韓和台灣亦有同樣的法例。中國大陸也制訂了反不正當競爭法，其中還有條款禁止操縱價格(price-fixing)和濫用市場優勢。

  3. 對商界來說，全面的公平競爭政策好處是：促進公平、加強一致性、及減少規管。說是公平，因為它能杜絕一些違反競爭的經營手法，而違反公平競爭的經營手法，往往使有效率及經營有方的公司無法生存。加強一致性，因為公平競爭政策由獨立的機構、按照頒報的規例來執行。政府現時所採用的零碎的規管方法，令廣播牌照，訂定的競爭條款，有不一致的情況出現，不同公司略有不同。電訊業的公平競爭條款較廣播牌照寫得更清晰和具體。

  4. 全面公平競爭政策有助減少規管，它應該是具有前瞻性、有效和有效率的，毋須因應新產品或服務，再花費人力和時間去厘訂新的規例。

  5. 公平競爭政策容許市場出現「自然壟斷」，這現象源於技術因素，例如有些行業採用的技術要有規模經濟，須獨家專營才見效率。公平競爭委員會需與監管機構緊密合作，檢討現行或擬議的法例，當發覺監管有礙公平競爭，弊多於利，即應向政府簕報，作出改善。

  6. 對消費者來說，政府就個別行業，如電訊業及銀行業，引進公平競爭措施後，已使價格降低、鼓勵創新、增加選擇和改善服務。如能推擴公平競爭法所包括的範圍和加快消除競爭障礙，對消費者來說當然是喜訊。


建議

  1. 消費者委員會建議香港引進全面公平競爭政策，和制訂公平競爭法。公平競爭法是公平競爭政策不可分割的一部份，防止及處理限制公平競爭的經營手法，最具透明度和最有效的方法。

  2. 消費者委員會在現階段無意詳細列出政策的細則，但深信報告的建議是實際可行和符合成本效益的。政策的細則，應可作日後訂定法例和政策的參考。


公平競爭政策

  1. 消委會認為公平競爭政策應該是全面和具前瞻性的，以確保其成效。為達到此目標，建議：

    1. 加強整個政府體系暨商界及社會大眾對公平競爭政策的宗旨的認識。

    2. 制訂指引，確保政府作出決策時，必須考慮該政策對市場競爭的影響，正如目前政府作一些重大決策，須提交環境評估一樣。同時，任何監管的建議，政府應只接納實有監管必要的提案。

    3. 檢討現有的監管方式是否依然有效和有需要，是否沒有其他途徑可以代替。例如，對法例容許的專營企業、發出特許牌照的程序、和在利潤管制計劃下經營的企業，政府宜不時檢討，盡可能及盡快增加市場的競爭環境，以代替監管。


公平競爭法

  1. 消費者委員會建議制訂公平競爭法，涵蓋市場上橫向和縱向的合謀協議（horizontal vertical collusive agreements）。見下文第一及第二條款。這是適合香港的情況的做法。

    1. 條款（一）：禁止公司之間互相協議，以妨礙或意圖妨礙、限制或扭曲市場競爭。這包括橫向協議，例如操縱價格（price-fixing）和串通投標（bid-rigging）；及縱向協議，例如規定零售價（retail price maintenance），排斥競爭對手的專營行為(exclusive dealership)，強迫搭賣（tie-in sales），及長期供應合約（long-term supply contracts）等。

    2. 條款（二）：禁止一間或多間市場佔有率高的公司濫用其優勢，妨礙、限制或扭曲競爭。這條款針對價格壟斷（monopoly pricing）及縱向經營限制如強迫搭賣。

  2. 香港的公平競爭法，如不包括上述兩條款，不獨難以有效地確保市場競爭，亦恐難為國際社會所接受，因為它未能充份保障市場競爭。

  3. 建議的公平競爭法亦應包括：

    1. 禁止濫用集體市場優勢的條款；及

    2. 管制企業合併和收購條款。

  4. 有意見認為，從實際施行角度來看，香港可暫緩引進這兩項條款。但是否實施上述23段兩條文，各有不同考慮。消委會建議在報告發表後，政府參考各方面的反應，再作決定。


豁免

  1. 消委會建議， 條款(一)和(二)的豁免事項，應有嚴格規定，在可能情況下，豁免應受時間規限，以示對所有行業一致和公正。公平競爭委員會就某行業可發出整體豁免，毋需由個別公司提出申請。


執法機構

  1. 建議：

    1. 設立公平競爭委員會，調查可能觸犯法例的個案，作出決定；

    2. 設立上訴機關，聆訊不滿公平競爭委員會決定的申訴。

　

公平競爭委員會的組織

  1. 建議：

    1. 公平競爭委員會應為獨立機構，不在政府行政架構內。

    2. 公平競爭委員會應設有全職主席一人及其他委員，由特區行政首長委任。


職能

  1. 該委員會應有下列職能：

    1. 就公平競爭政策，向政府提出意見；

    2. 確保公平競爭法例得以切實施行；

    3. 考慮並建議改善有關法例；

    4. 委員會應有寬闊的保障公益利益職能，減低監管的需要，研究因政府監管導致市場缺乏可競逐性的情況，向政府建議修改或取銷監管，並向公眾公佈該建議。


權力

  1. 建議委員會應有下列權力：

    1. 主動展開調查，也可根據其他方面提出的建議展開調查；

    2. 在調查期間，如發現企業有違反法律規定的經營手法，發出通知要求該公司停止涉嫌違法行為；

　

  1. 此外，還需要考慮應否賦予委員會禁制權力。


處罰

  1. 違反競爭法的處罰有幾種方法，可考慮只採取禁制的做法，或罰款、或可要求違法者向受損害一方作出賠償。


上訴機關

  1. 公平競爭委員會作出的決定，得由上訴機關覆核，而並非由法庭覆核。上訴機關有權作出最後裁決。上訴機關應與委員會有清晰的界限。

  2. 上訴機關的主席應由特區行政首長委任。有案件上訴時，主席可召集特別審裁小組並主持聆訊，其他成員應熟識競爭事務及有關行業。

  3. 審裁小組須把審查的詳細報告公開，但有關商業敏感的資料則除外。


結論

  1. 香港經濟在過去成就驕人。但近年來，競爭對手紛紛進行經濟改革及採取鼓勵外資的法例和政策，加強他們在國際貿易方面的競爭能力。香港既沒有針對妨礙公平競爭行為的清晰法規，也沒有執行機構來改善情況，為維持領先地位，香港必須正視缺乏公平競爭機制對本地的競爭環境、以及對香港在國際貿易層面的影響。假如香港未能全面配合國際貿易對競爭和貿易政策的新要求，亦將有損於其在世界經濟上的地位。

  2. 香港推行公平競爭政策的模式，宜因應本地的情況，包括文化及傳統。當前的問題不再是香港應否制訂公平競爭法，而是公平競爭法應如何厘定。以確保香港未來的繁榮及經濟成就。要達到這個目標，有賴香港整個社會對公平競爭的政策的積極參與和支持。

註：

  1. 展望2047 協會 ，《香港競爭能力研究報告》，1996年7月，第6 頁。

  2. 簕豐銀行經濟月報 ，《香港的服務業：增長與競爭力》，1996 年9 月至10 月，第1 頁及第4 頁。

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