報告全文|相關問答|新聞稿 引言 1.        消委會一向關注教科書供求的各樣情況。二十七年來(消委會於1974年成立)，對課本的價格變動、家長購買課本負擔、課本的改版、教科書零售商指定折扣、出版商向學校提供的捐贈等問題，經常都有研究，並不時向政府及業界提供意見，以期改善這個市場的運作。近年來，社會各界對教科書的市場運作更加關注，消委會遂在這課題作一個全面的研究，研究範圍包括： (1) 市場供求； (2) 政府政策的影響； (3) 市場扭曲對消費者的損害；及 (4) 如維持目前自由市場機制不變，有甚麼地方可改進？ 2.        本報告內容共九章，包括： 第一章：引言 第二章：摘要及建議 第三章：市場特徵 第四章：出版商市場 第五章：零售商市場 第六章：政府政策 第七章：選用教科書程序 第八章：境外教科書政策 第九章：學生借用課本計劃 附表 ：   - 出版商市場佔有率                 - 教科書送審時間                 - 教科書價格比較 3.        報告有以下三項的主要建議： (1) 改進現行教科書市場的運作模式； (2) 改變現行教科書的供求模式；及 (3) 拓展資訊科技在教學方面的應用。 　 市場概覽 4.        報告指出教科書市場有兩項特徵。 5.        第一項特徵涉及教科書市場的經營範圍及規模經濟。香港的教科書市場銷售對象局限於本土的中小學生，教科書的製作亦以切合香港學生的學習需要為主，故此未必適合境外市場，發展空間相對有限，未能達到規模經濟效益（理論上教科書產銷量越高、每本教科書的單一成本價格將會越低）。由於沒有其他市場分攤本港教科書出版商之製作成本，這製作費用最終由本土學生所承擔。 6.        第二項特徵是教科書的需求有異於其它商品的需求。不同之處在於教科書買家未能自由行使選擇權以決定購買哪個出版商的教科書。以教科書而言，當學校從教育署的「適用書目表」揀選課本後，作為最終用家亦是付錢的學生或家長，只可以按學校的選擇購買教科書。 　 改變現行的供求模式 7.        因應上述的市場需求特徵，消委會認為讓買家參予購買決定是最理想的做法。這尤其是當政府對教科書方面的資助日益增多，改變現況顯得更為重要。 8.        現時政府在教科書市場有一定的影響力，影響的途徑包括：編訂各科課程、提供「適用書目表」讓學校從中選用教科書，及發出選用課本指引。更為重要的是，政府透過學生資助辦事處向有需要的中小學生提供課本津貼。該資助計劃涉及的津貼金額龐大，由一九九六/九七年的九千四百萬元增加至二○○○/○一年的三億四千一百萬元。目前，大約有百分之四十的學生人口領取課本津貼，可見資助計劃覆蓋廣泛。這些領取課本津貼的學生，不論是獲全費或半費資助的，亦如之前所言，他們所購買的教科書統統是由學校作出決定的。 9.        雖然政府在購買教科書方面扮演一個重要角色，但卻未有明確規定學校在選擇教科書時必須考慮某一課本的價格是合理。在自由市場的基制下，教育署衹能發出指引，建議學校在評選課本時，應考慮課本質素及課本價格對家長的經濟負擔。 10.        誠然，當學校在「適用書目表」內選擇教科書時，可以理解到他們最重要的考慮自當是課本的內容質素及編排，原因是教科書向被視為十分重要的教學工具。更何況，當付錢購買教科書的一方（政府間接付錢或學生直接付錢）在挑選過程中並未有參予其中，負責評選課本者自然缺少考慮價格的壓力。 　 延長教科書使用期及轉換購買責任 11.        基於上述分析，消委會認為政府應重新考慮其在教科書市場所扮演的角色，特別是如何更有效利用現時每年支付購買教科書的公帑，及參與購買教科書決定的程度，增強市場的運作效率。消委會提出的建議包括： (a)    利用學生資助辦事處資助學生購買教科書的資金，推行學生借用課本計劃。在該計劃下，由學校提供教科書給學生借用，教科書循環再用借予下一學年度學生使用。 (b)    將購買教科書的責任，由學生轉往學校。政府定期向學校注資作為推行學生借用課本計劃及購買教科書之用。 12.        消委會認為把購買教科書的責任轉移往學校身上，能改正目前購買者沒有行駛決定權的情況。在一個具競爭力的市場，購買者獲得完全資訊（包括貨品價格、種類及質素）才作出購買決定。但在目前制度下，學校缺乏誘因去選擇價格較便宜的教科書（假設其他因素相同）。消委會提出的建議目的為市場引入一個必須考慮價格的條件，讓市場能有效地運作。為吸引學校在評選教科書時加入考慮價格，可考慮把學校課本津貼計劃節省得來的資金，交由學校調配用作其他教育用途。 　 分階段轉變 13.        報告列舉一個可供考慮的方案，即利用課本津貼的資金設立學生借用課本計劃。這方案只是一些初步看法，到實行時，可能仍有很多因素（例如：學校行政、課本儲存及損耗須重置費用等）需要加入考慮。 14.        由於學生借用課本計劃在香港而言是頗新的概念，消委會建議在開始時可以以試驗形式進行，一方面可密切注視計劃的進展情況，以了解計劃是否能夠達到預期效果。這點尤其重要，因為延長教科書的使用期即變相減少教科書的銷售量，可能會影響教科書出版及零售業。採取分階段方式進行，可讓學校、出版及零售商多些時間去適應轉變，以及可以較容易進行市場重整。 　 試驗計劃 15.        試驗計劃可以由數間學校開始試行。有興趣參予的學校亦可參加。由學校在開學時提供教科書給學生借用，學生在學期完結時才須向學校交回課本，讓課本循環再借予下一學年度學生使用。可考慮是否需要收取學生小額的按金（作為課本損壞之用）或租用費（作為津貼推行借用計劃的行政費用）。 16.        政府定期向學校注資作為推行學生借用課本計劃及購買教科書之用。為吸引學校在評選教科書時考慮價格，建議政府容許學校把從課本津貼計劃節省得來的資金，調配用作學校其他教育用途，例如：多購參考書或其他的課本給學生借用。 17.        長遠而言，此計劃在全港所有小中學校推行。報告列舉其中一個可供參考的方案。由政府預先撥款相當於三年的課本津貼予學校，用來購買首批課本供所有學生借用。按簡略估計，以目前的資助為基礎，部份學生大約每年要繳交$100-$200的費用作為學校行政費；部份學生可獲豁免。 　 計劃好處 18. 好處包括： 延長教科書使用年期：培養學生愛護公物及環保意識。 減輕家長及學生負擔：減輕家庭的經濟負擔，及家長/學生在開學時四出奔波購買課本的時間。 增加學校議價能力、增加減價壓力：由於大批購買可獲折扣，及要求出版商製作按學校所須課本（例如：沒有過多插圖或過份精美的課本）。 學校可採用更多課本及參考書：由於課本可以以借閱形式給學生使用，一套書可給多人在不同時間使用。 有效使用每年支付購買教科書的公帑：以往支付資助金額時不會理會學生是否用作購書之用，亦未有理會學生如何處置舊書，資源未能盡其所用。 19.        據外國的經驗，家長/學生參與幫助學校番新舊書。這不單讓家長/學生有機會參與學校活動，更可加強親子關係。太殘舊的課本應予替補。家長/學校亦應教導學生愛護公物、盡量保持課本清潔。另可考慮以分冊或活頁形式出版教科書，以助維持書本的耐用程度。 20.        消委會希望藉推出學生借用課本計劃，來減輕教科書價格高昂的問題，並與此同時保持學校目前自由選用教科書的做法。當然教育政策的任何改變，都對教科書的供求會有影響。 21.        報告綜合了各地政府因應其教育政策所採用的不同教科書供應政策。有部分地方的政府直接參與教科書供應，例如：由指定出版商負責編書或免費提供教科書；有些則容許出版商某程度上的自由供應教科書，例如：提供有限度或沒有提供任何政府資助。 22.        如上所言，政府在教科書供應政策方面可以有很多不同的選擇。最後，政府需要考慮參與市場的程度，又或是否沿用以市場為基礎的機制來決定教科書供應。以目前政府的參與程度來說，教育與一般事宜不同，不可能完全放任由市場決定。更何況自由市場並不能完全解決教育政策所涉及的問題。消委會認為以市場為基礎的方式，可帶來的好處包括：降低生產成本、增加選擇及提高質素，但不能漠視政府在市場的重要角色。 　 改進現行教科書市場的運作模作 23.        報告內指出，目前教科書市場確實存在一些影響市場有效運作的問題。消委會覺得有需要提出一些改進市場運作的建議。有部分建議可能會因推行學生借用課本計劃而變得不適用；有部分建議則不受影響。反之，若以試驗形式推行學生借用課本計劃，兩類建議會並存一段時間。消委會提出如下建議： 　 出版商 24.        就教科書輕微的修訂，出版商應繼續以補編形式代替改版。為延長教科書使用期，出版商應把作業/補充材料等分開，不應連同課本一起出售。此舉可使教師有更大的自由去決定是否採用該等教材，亦可使課本循環再用及幫助發展二手書市場。 25.        在學校挑選教科書期間，出版商應向其披露教科書價格（新版及改版書價）以作比較。出版商亦應向教育署提供教科書價格以列在「適用書目表」內供教師參考。 26.        出版商在製作教科書時應避免加入過多插圖、減少多餘空白部份，或不必要的補充練習，以及採用分冊或活頁形式出版教科書。這有助減省教科書的成本及減低書本的重量。 27.        出版商應以「用者自付」的原則，為學校提供的教師手冊，教材資料及其他輔助教學用品，出版商不應把這些用品作為推銷教科書之用，更不應把製作這些用品的成本加入課本的銷售成本之內。這樣會減少浪廢，也會減輕家長的負擔。 　 政府 28.        教育署宜多加考慮出版商對送審時間不足以編寫教科書的意見，及應深入探討改變教學語言及教學方法增加出版商成本的問題。 29.        教育署應嚴格執行「三年不改版」的限制。若出版商未能提供充分理由證明有改版需要或有大幅度改善，就不應獲批准改版。 30.        教育署應考慮如何使學校確切遵從該署發出有關選用教科書的指引。教育署的前線人員應向學校提供有關意見及監察學校有否遵從通告。教育署可舉辦研討會向揀選教科書的教師介紹通告內容。 　 學校 31.        學校應盡量行使其議價能力，在評選課本過程中要求出版商減少可能導致教科書成本昂貴的印刷。例如，少用貴價的紙張或無需的彩色插圖等。學校在揀選教科書時，應讓家長的參與其事，提供意見及尋求他們的支持。 32.        學校應明確在書單內列明教科書價錢只供參考，家長可往任何一間書店購買教科書。 33.        若學校與有指定安排的書商售賣教科書給學生，應讓家長/學生清楚知道他們有權可從其他途徑購入課本。 34.        學校及非謀利團體應舉辦二手書買賣。 35.        一些非必需的參考書/補考習作，應在書單上印上"可選擇"或"供參考"字樣。學校可購買這些參考書放置在學校圖書館內供學生使用。 　 資訊科技的應用 36.        政府應積極拓展資訊科技在教學方面的應用，以減低學生對以紙張印刷教科書的倚賴。 37.        舉例說，課程發展處應支持學校發展網上教材。長遠而言，網上教材多元化、更新容易，相信更適合學生不同的需求。課程發展處的職能亦可由中央制定課程演變為支持學校發展靈活的課程。 38.        出版商亦可考慮利用互聯網向學生提供電子課本。 　 其他意見 39.        此外，在研究的過程中，消委會得到很多方面提供如何可以減低教科書價格的意見。意見如下： (1) 以分冊或活頁形式出版教科書，增加更改書本的靈活性，延長書本的使用期。 (2) 由政府統一每科的教材，每科的教科書由一個指定出版商負責編制出版。 (3) 長遠解決方法是由學校自編教材，但教育署須制訂更多及更詳盡的指引，協助教師編寫教材。 (4) 長遠來說，學校應減少倚賴以紙張印刷的教科書，改為採用電子課本。 (5) 既然政府已資助了四成學生人口，何不免費提供課本給予全港學生。 (6) 面對學校行政及儲存問題，政府可考慮利用公共圖書館推行學生借用課本計劃。 40.        由於這些建議涉及的政策及範疇較為廣泛，消委會認為應由政府當局作詳細研究其可行性。 二○○一年九月十二日